城市总体规划水资源论证工作进展与思考

王小军，管恩宏，毕守海，于义彬，高 娟

（1.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.水利部应对气候变化研究中心，210029，南京；3.北京师范大学，100875，北京；4.水利部水资源司，100053，北京；5.水利部水资源管理中心，100053，北京）

近年，各地按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、2011年中央水利工作会议、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）和《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》（水资源〔2013〕1号）精神，积极推进规划水资源论证工作，从宏观决策层面落实最严格水资源管理制度。

目前，国民经济和社会发展规划水资源论证工作尚处于探索阶段，重大项目布局规划（包括煤电基地、能源化工基地、矿产资源、装备制造基地等）水资源论证开展了有益的试点尝试，城市和工业园区规划水资源论证初步明确了技术要求，取得了显著成效。但由于城市规划水资源论证是一项系统性、综合性很强的工作，目前规划水资源论证内容、程序、组织管理、技术支撑等方面尚需进一步完善。鉴于此，笔者通过调研当前我国部分城市规划水资源论证工作进展情况，分析总结当前论证工作中存在的问题，并提出针对性措施建议，为进一步推进城市规划水资源论证工作、切实做好水资源支撑城市发展提供参考。

一、城市总体规划水资源论证工作开展情况

按照水利部2010年下发的《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483号）要求，各级水行政主管部门主动与规划主管部门沟通和协调，在城市总体规划水资源论证政策制度、论证程序、试点探索等方面进行了有益探索。2012年，新疆下发了《关于开展规划水资源论证工作的通知》（新政办发〔2012〕150号）；天津市印发《天津市人民政府办公厅转发市水务局市发展改革委市规划局关于开展我市规划水资源论证工作方案的通知》（津政办发〔2012〕127号），对开展规划水资源论证提出了具体要求；四川省颁布了《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》（四川省人民政府令第258号），要求对城市总体规划等开展规划水资源论证工作，并将规划水资源论证报告书的审查意见作为审批规划的依据。

与此同时，四川省已经完成了南充、自贡、内江等8个地级市城市总体规划的规划水资源论证报告书的审查。《唐山沿海“四点一带”地区总体规划水资源论证报告》《亳州市城市规划水资源论证报告》《东方市城市总体规划水资源论证报告》《大连金普新区总体方案水资源论证报告书》《青岛西海岸新区规划建设总体方案水资源论证报告书》等也先后通过了水利部、流域机构、省水行政主管部门组织的审查审批工作。此外，湖南省、浙江省等部分地区也陆续开展了城市总体规划水资源论证工作。总体来看，城市总体规划水资源论证取得了显著成效，为全面实施城市规划水资源论证提供了经验和参考。

二、当前存在问题分析

尽管当前城市总体规划水资源论证工作取得了显著成效，但依然存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

1.对城市总体规划水资源论证工作认识不足

《中华人民共和国水法》明确规定：“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。但目前城市总体规划水资源论证工作尚处于试点探索阶段，部分地区在实际工作过程中，对该项工作重要性认识不够，在对区域水资源、水环境承载能力掌握不清、水资源需求预测不准的情况下，盲目确定城市的建设布局和发展规模，给城市可持续发展造成重大隐患。

2.城市总体规划水资源论证基础依然薄弱

目前，《规划水资源论证技术要求（试行）》是当前指导规划水资源论证报告书编制的唯一技术文件，涉及论证对象广泛，实践中发现对不同水资源条件、不同类型规划的针对性不足，对论证主要方法、主要研究内容的规定亦偏粗略。目前的技术要求还不能适应水资源论证工作的需要，报告书审查重点不明确，水行政主管部门对规划水资源论证审查要求的监督管理手段缺乏，难以真正发挥水资源的约束和导向作用。此外，由于缺乏操作层面的具体规定和保障实施手段，规划水资源论证工作一度仅仅停留在口头上，并没有得到真正的贯彻落实。同时，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、2011年中央水利工作会议、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）对加快推进规划水资源论证工作都提出了新的要求，加之近年水资源论证工作论证范围扩大，以及水资源论证编制单位技术人员专业结构不够全面等原因，目前还很难适应新形势的要求，论证基础依然薄弱。

3.城市总体规划水资源论证工作程序不够规范

城市总体规划水资源论证程序应包括准备阶段、工作大纲编制、报告书编制、咨询和审查等阶段。城市总体规划水资源论证应在规划编制阶段与规划编制工作同步开展。但目前城市总体规划水资源论证工作基本是在城市总体规划编制完成、待审批阶段介入，介入时机较迟，导致规划水资源论证的意见很难在城市总体规划中落实，城市总体规划也不会根据规划水资源论证的建议进行调整。城市总体规划水资源论证很难发挥应有作用。

4.水资源论证核心内容在城市总体规划中体现不深

城市总体规划水资源论证的核心是区域水资源条件分析、规划需水合理性分析、水源配置合理性分析、退水及水功能区限制纳污分析、规划实施影响论证和水资源节约保护与管理措施等内容，而城市总体规划侧重城市人口发展、产业规模、用地布局、城区的给水和排水工程建设等内容，在水资源方面，主要侧重中心城区供水需求及排水体系，对上述核心内容分析不够。

5.城市规划水资源论证成果与当前水资源管理难以衔接

近期各地编制的城市规划水资源论证报告，现状年一般为2010年以后，部分甚至为2012年，但该区域的水资源综合规划一般以2005年为现状年，二者之间很难协调。同时，我国虽然正在加快分解用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制性指标，全面推进最严格水资源管理制度，但目前部分省区尚未将该指标分解至县市，难与当前城市总体规划衔接。此外还存在部分问题突出，如“三条红线”中的水功能区限制纳污红线管理，目前我国水功能区划是按流域水系划分，而不是按照行政区域划分，城市总体规划和水功能区划的区域划分体系不配套，造成水功能区划成果很难直接应用于城市总体规划水资源论证之中，很难做到与“三条红线”控制性指标严格挂钩，由此导致城市总体规划水资源论证和水资源管理“三条红线”指标衔接困难，很难适应新形势下水资源管理工作需要。

三、推进城市规划水资源论证工作的思考

1.进一步提高对城市规划水资源论证工作的认识

城市总体规划水资源论证是指导城镇、园区总体规划发展规模、产业布局和建设发展方向的重要依据，是城市总体规划前期工作中，对规划区水资源承载能力的具体摸底调查和评价，非常必要。应从战略层面不断深化对城市总体规划水资源论证工作的认识，明确城市规划水资源论证应以推进节水型社会建设和生态文明城市建设为目标，重点论证城市总体规划的水资源条件及其支撑能力，综合分析城市总体规划方案的合理性，坚持以水定城市布局和规模，协调好城市经济社会发展与水资源承载能力和水环境承载能力的关系，以水资源持续利用支撑城市可持续发展。

2.加快完善城市总体规划水资源论证基础工作

加快“水资源论证条例”立法进程，进一步加强规划水资源论证法律支撑。同时加快出台“城市总体规划水资源论证技术要求”，进一步明确城市总体规划水资源论证的工作要点。此外，要进一步加强城市总体规划水资源论证能力建设，继续抓好论证审查专家、编制单位、审查机关的队伍建设，为新形势下城市水资源管理提供可靠支撑。

3.进一步明确城市规划水资源论证工作程序

对于当前城市规划水资源论证工作介入时机较晚的情况，应明确城市总体规划水资源论证需在规划编制阶段与规划编制工作同步开展。同时应加快规范城市规划水资源论证审查。按照城乡规划法，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。因此，对应城市总体规划审批权限，应尽快明确水利部、流域机构、省级水行政主管部门等审查权限，统筹做好城市总体规划水资源论证工作。

4.准确把握城市总体规划水资源论证内容

城市总体规划水资源论证应在国家法律、行政法规和国家实行最严格水资源管理政策要求，符合水资源规划及相关专业规划，并与区域规划等相协调的基础上，主要围绕水资源条件分析、规划需水合理性分析、水源配置合理性分析、退水及水功能区限制纳污分析、规划实施影响论证、水资源节约保护与管理措施等六方面内容展开分析，并重点对规划水资源需求合理性，规划区或者园区的产业发展、项目布局等与区域水资源的协调性和适应性以及规划供水方案可行性和可靠性进行分析论证，同时应对规划或者园区实施后可能对流域或者区域水资源的影响进行分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良影响的对策与措施，改进规划或者产业（项目）布局的建议，切实做到以水定城、以水定人、量水而行、因水制宜，实现水资源的可持续利用。

5.继续推进城市总体规划水资源论证试点工作

通过试点，部分地区基本摸清了城市总体规划水资源论证的思路，但由于各地区产业布局、水资源条件的差异性，建议在今后工作中，进一步通过经费补助、制度宣传等方式，大力推进城市总体规划水资源论证试点工作，提高各地对城市总体规划开展水资源论证工作的重视，通过召开试点工作座谈会等形式，扩大工作交流，不断总结论证工作经验，逐步促进城市总体规划水资源论证工作全面开展。

四、结 语

经过一定时期的探索，城市总体规划水资源论证取得了显著成效，为全面实施城市规划水资源论证提供了经验和参考，但依然存在工作基础薄弱、总体认识不足、程序不够规范、核心内容体现不深、与当前水资源管理难以衔接等突出问题。在新形势下，必须进一步提高对城市规划水资源论证工作的认识，并加快完善城市总体规划水资源论证基础工作，同时进一步明确城市规划水资源论证工作程序，准确把握好城市总体规划水资源论证内容。在此基础上，继续推进城市总体规划水资源论证试点工作，切实为城市总体规划涉水决策提供科学依据。

[1]陈雷.全面落实最严格水资源管理制度 保障经济社会平稳较快发展[J].中国水利，2012（10）.

[2]陈明忠.深入贯彻落实《关于实行最严格水资源管理制度的意见》加快实行最严格水资源管理制度[J].中国水利，2012（7）.

[3]许文海.强化水资源论证工作 推进最严格水资源管理[J].中国水利，2013（3）.

[4]管恩宏，于义彬，万育生.强化措施大力推进规划水资源论证工作[J].中国水利，2013（3）.

[5]于义彬，万育生，张淑玲.水资源论证制度立法评价与思考[J].中国水利，2010（23）.

[6]于义彬.对开展城市总体规划水资源论证的思考[J].中国水利，2012（23）.

[7]卓志宇.城市总体规划水资源论证浅谈[J].中国水利，2014（1）.

[8]魏保义.北京市规划水资源论证有关问题分析[J].中国水利，2013（3）.