打造中国保险业“升级版”—新国十条评述

阎建军

《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称为“《若干意见》”，新国十条）开创了中国保险业发展的新纪元。它创新性地把保险业发展融入国家全面深化改革布局，规划了行业在新时期的发展目标和主要任务，提出了一系列重要战略举措。

《若干意见》着眼于推动中国保险业转型，打造现代保险服务业。政策举措包括五个方面：即把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，将保险纳入灾害事故防范救助体系， 通过保险推进经济产业升级， 运用保险机制创新公共服务，深化保险业改革开放。上述五方面的举措可以概括为两个基本方面：第一，将保险业发展融入国家治理体系和治理能力现代化进程，培育核心功能;第二，加强保险业基础建设，克服行业自身弊端。应当指出，《若干意见》既为保险业的转型升级营造了良好发展环境，打开了广阔发展空间;又推动保险业苦练内功，增强转型升级的内生动力。

将保险业发展融入国家治理体系和治理能力现代化进程，培育核心功能

风险管理是保险业的核心功能，保障性业务是保险业的主业。但是，长期以来，中国保险业保障性业务的发展不尽如人意，突出表现在两方面。一是在重大自然灾害中保险保障功能发挥不足。在“5·12”汶川地震、2010年南方特大洪水和2014年鲁甸地震等一系列自然灾害中，我国财产保险业赔付占灾害损失的比例均不到2%，而同类灾害损失中发达国家财产保险业赔付比例通常超过30%。二是寿险业务以储蓄理财型产品为主，容易被其他金融理财产品替代，尤其是一旦遇到经济不景气和股市下跌，行业保费增速即大幅回落，2011年甚至出现负增长。

保障性业务难以发展，原因之一是难以融入由政府大包大揽的救灾体系、社会保障体系和社会管理体系。

以巨灾保险为例，由于巨灾造成的损失具有较强的社会性和全局性，是否投保巨灾保险已经不仅仅是一种个人风险选择，更是一种降低社会整体运行成本和系统性风险的要求。巨灾保险作为一种国家避险机制，仅仅依靠市场化运作还难以全面开展。另一方面，虽然以政府为主体、以财政为支撑的传统体制在应对重大自然灾害时发挥了关键作用，但也暴露出导致财政预算软约束、救灾效率有待提高以及舞弊和腐败等问题，因此，有必要强化政府和市场两种机制的配合，以财政税收政策为杠杆，以商业保险为运营平台建立多层次巨灾风险管理机制。遗憾的是，传统的全民救灾体制依然具有很强的制度惯性，政府有关部门对建立巨灾保险基金和巨灾再保险等基础性制度的紧迫性及其方案尚未取得共识。

以健康保险为例，欧美国家健康保险业发展的经验是由保险公司承担基本医保运营，培育对医疗供给方的谈判实力，进而发展补充医保。在我国全民医保体系的建设过程中，中心是围绕基本医保扩面，主要由政府机构及其所属事业单位承担基本医保运营，保险公司管理的医保基金在全国卫生总支出中所占比例微不足道，对医院缺乏影响力，难以管控诊疗过程中的风险。由于政府基本医保的保障程度提高过快，相应压缩了商业补充医保的发展空间。

商业保险是一种市场化的风险转移机制，当政府在社会风险管理体系中承担了过多的责任，就对保险业的风险管理功能进行了替代，保险业的主业自然难以发育成熟。

国家治理体系和治理能力现代化是我国当前全面深化改革的目标，在整个国家治理体系的重新架构和分工当中，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场和社会主体的创造活力;要对政府过去不受限制的权力和承担的过重责任加以约束，推进政府简政放权。

政府改革转型必将推动保险业结构调整，打开保障型业务发展空间。我国未来几十年面临人口老龄化、慢性病多发、自然灾害多发、社会矛盾易于激化等风险，社会风险管理体系需要加强而非弱化，政府改革转型留下的真空需要市场和社会力量去填补，商业保险天然是一种市场化的风险管理和社会管理机制，这种特征使得保险业可以成为创新社会管理的有效机制和转变政府职能的重要抓手，成为提高民生保障水平和保障质量的重要渠道。

具体而言，《若干意见》从以下四个方面培育保险业核心功能，建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代保险服务业。一是把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，并给予税收优惠和社会保险市场化运作等政策支持。二是建立巨灾保险制度。形成以商业保险为平台、财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，藏救灾能力于市场。三是发挥责任保险化解矛盾纠纷的功能，重点发展与公众利益关系密切的环境污染责任保险、食品安全责任保险、医疗责任保险、校园安全责任保险等领域。四是通过保险推进经济产业升级，着力发挥保险对于农业现代化、新型城镇化和外贸转型升级等的作用

深根固本，克服自身弊端

政策环境的改善是推动保险业转型的外因，但是，“打铁还需自身硬”，《若干意见》也关注到扶正固本，夯实行业发展根基。

大力开发核心资源，筑牢科学发展基础

核心资源短缺制约保障型业务发展。在社会风险管理的大体系中，保险业从事的是人身和财产风险管理，其核心资源是数据信息和数据平台，以行业纯风险损失率等风险信息为基础，以各种预防和减少客户风险损失的手段为保证，对风险进行定价并促成以人身和财产风险为标的的交易。我国财产险业和健康险业虽然历经三十余年的发展，也积聚了数万亿以上的资产规模，却恰恰在上述基础资源环节发展严重滞后。

比如，核心资源短缺导致车险业务缺乏科学的经营基础。车险市场突出的问题是“佣金战”和“价格战”，部分车险的费率一度竟然打70%的折扣，暴露出产险公司在实际用于经营核算的保险费中，分不清哪些属于风险保费，哪些属于包括佣金在内的附加费用。从车险发展的客观规律看，风险保费是经营成本的底线，在既没有风险对价关系，也没有风险保费概念的情况下，任意支付佣金自然成为恶性竞争的主要手段，似乎佣金的支付比例可以无限制增长。结果是部分财产险公司看到此类业务难以为继，转而大力发展理财型产品，到资本市场豪赌一把。车险产品缺乏科学的经营基础，原因在于全行业缺乏纯风险损失率、损失次数分布、损失金额分布等基本的精算和业务数据，尚未建成全国性的车险数据平台。

类似的情况还发生在健康险领域，部分公司健康险业务尚未实现单独核算，疾病发生率和医疗费用等行业基础数据库尚未建立，产品难以科学定价。此外，行业“医保通”结算平台仍难以实现，还无法实现对不合理诊疗行为和医疗费用的控制。

为了弥补保险业基础设施建设落后这个短板，《若干意见》引领保险业回归根本，要求加快建立保险业各类风险数据库，修订行业经验生命表、疾病发生率表等。加快中国保险信息技术管理有限责任公司发展，为提升保险业风险管理水平、促进行业转型升级提供基础支持。上述行业数据平台的作用有三：一是为监管部门实施费率监管提供依据。二是可以促进公司理性竞争和规范经营，包括见费出单、防范假保单和假赔案、纯风险数据分析、信息系统管控、财务核算费用分摊、准备金评估、协助公司加强内部控制等。三是按时披露交强险赔付率和损失分布曲线等相关信息，保证消费者的知情权。

保护消费者权益，巩固长期发展根本

保险消费者是弱势群体。这表现在三个方面，其一，保险市场的高度信息不对称性使得消费者处于弱势;其二，保险合同的履行通常具有远期性和射幸性，消费者利益易受侵害;其三，对销售误导等问题，保险消费者往往难以举证，如果相关机制不完备，侵犯保险消费者利益就有机可乘。

保险行业是金融服务业，是信用行业，消费者对这个行业的信任关系到行业发展的根本。我国保险业仍处于初级发展阶段，在部分业务领域，出现了“销售误导、理赔难”问题，影响行业形象，一旦出现“信任危机”将摧毁行业生存的根本，加强保险消费者权益保护是维护消费者信心的关键，更是保险业长期发展的基石。

《若干意见》要求加强保险消费者合法权益保护。探索建立保险消费纠纷多元化解决机制，建立健全保险纠纷诉讼、仲裁与调解对接机制。加大保险监管力度，监督保险机构全面履行对保险消费者的各项义务，严肃查处各类损害保险消费者合法权益的行为。落实上述措施是一项长期艰巨的工作，也是一种复杂的利益再分配，这一分配过程要求监管者坚定地维护保险市场的公平公正，确保保险供给者和保险需求者之间的权利平衡，引导保险业回归其互助共济的文化本原。

《若干意见》吹响了我国从“保险大国”迈向“保险强国”的号角，由此，我国保险业将逐步进入持续平稳健康发展的新常态。

（作者单位：中国社科院金融所保险研究室）