加强医疗机构分类管理立法完善分类管理法律制度：对营利性与非营利性医疗机构发展政策建议(一)

■ 曹艳林刘 方王北京李敬伟赵 淳英立平郑雪倩

加强医疗机构分类管理立法完善分类管理法律制度：对营利性与非营利性医疗机构发展政策建议(一)

■ 曹艳林①刘 方②王北京③李敬伟④赵 淳⑤英立平⑥郑雪倩⑦

政策建议 分类管理 法律制度

医院分类管理是关系到医疗资源合理配置、医疗服务体系结构优化和系统效率的重要问题，应通过医疗卫生法制建设，以立法的方式明确医疗机构分类管理的财产制度、财务制度、税收制度、组织领导制度、人事管理制度、监督制度、法律责任制度等。对全额拨款的公立医院、自主经营的公立和民营非营利性医院、民营营利性医院在上述制度设计中应区别对待，体现不同医疗机构的社会功能定位和相配套的政策环境，充分发挥政府和市场两种机制的作用。

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医院分类管理是关系到医疗资源合理配置、医疗服务体系结构优化和系统效率的重要问题，涉及到政府管理权限的设定和责任的履行，不同类型的医疗机构的权利和义务的设定，不同类型医疗机构管理模式的确立等问题，是一项对各类医疗机构而言都非常重要的制度安排。目前我国医疗机构管理的最高法律法规性文件是《医疗机构管理条例》，而其并未就医疗机构分类做出规定。应建立比《医疗机构管理条例》效力更高的新的法律，以法律手段进行调整。日本有《医疗法》，创设了医疗法人制度，明确不同医疗机构设置规则和权利义务。借鉴日本医疗立法经验，推进《医疗法》或《医疗机构法》的立法进程，是确保我国医疗机构分类管理顺利进行的重要保障。通过医疗卫生法制建设，以立法的方式明确医疗机构分类管理的财产制度、财务制度、税收制度、组织领导制度、人事管理制度、监督制度、法律责任制度等。对全额拨款的公立医院、自主经营的公立和民营非营利性医院、民营营利性医院在上述制度设计中应区别对待，体现不同医疗机构的社会功能定位和相配套的政策环境，充分发挥政府和市场两种机制的作用。

1 完善医院法人制度

目前我国公立医院均为事业单位，民营非营利性医院在民政部注册为民营非企业单位，营利性医院在工商部门注册为公司。同是医疗卫生服务机构，企业化管理和事业单位管理是完全不同的，我国对企业和事业单位的政策、管理方法也不同。实践中，医院虽然是事业单位，但都是自主经营体，公立医院也没有得到政府的全额拨款，而民办非企业医院的性质定位不清，也属于自主经营体，而营利性的医疗机构按照公司企业管理也不符合医疗卫生服务的特点。目前这种对医院的注册管理模式导致医院无法在同一政策和法律地位下运行，不利于我国医疗卫生事业的发展。

将公立医院一刀切地划分成行政性质的公法人或公益性私法人，难以保证我国公立医院社会功能的充分发挥，也不符合我国实际运转的性质，因此，应当完善我国法人分类制度，使医院的法人制度多样化。对一些特殊的、需要政府全额投入并大力监管的公立医院，如传染病医院、精神病

医院等，将其定位为公法人。同时，通过鼓励社会办医，新建、或通过改制，建设更多的非营利性医疗机构和营利性医疗机构，最终在我国的医疗机构中形成公立医院法人、社会非营利医院法人和营利医院法人并存的医院法人多元化格局，也许更符合卫生事业发展的规律，能更好地促进医院的发展。

2 医院分类发展构想

2.1 营利性医院和非营利性医院的划分

我国自2000年开始实行医疗机构的分类管理，将医疗机构按是否分红划分为非营利性和营利性医院进行分类登记管理。我国实施医疗机构分类管理的初衷是促进营利性医院和非营利性医院有效、有序、公平、充分地竞争。然而，非营利性医院包含公立医院及民营医院，在制定一个非营利性医院政策时很难解决两类医院的问题，且容易导致政策的不明晰，不易落实。

2.2 公立和非公立医院的划分

发改委、国家卫生计生委、财政部等5部委《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》进一步放开了社会资本举办医疗机构的限制，国务院印发的《卫生事业发展“十二五”规划》亦提出，要大力发展非公立医疗机构。然而在实践中如何界定公立医院和非公立医院存在较大争议，国有企业、国有大学举办的医院是否属于公立医院，目前没有明确的规定。课题组认为应根据出资人的情况划分，政府利用财政收入投资、或者筹资举办，承担基本医疗服务的医院应为公立医院（包括公立大学），而国有企业、团体、个人等举办的医院为非公立医院。公立医院肯定是非营利的，非公立医院根据利润是否分红分为营利性医院和非营利性医院。

2.3 政府按照医院的分类制定政策政府应当按照医院分类制定三类政策，分别针对政府全额拨款的公立医院、社会办非营利性医院（含民营、企业、社团、个人等）和营利性医院。

2.3.1 政府全额拨款的公立医院：是指由政府全额出资的医院，履行政府基本医疗保健和公共卫生职能，实行收支两条线管理，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，享受免税等优惠政策的医疗机构。这类医疗机构主要包括综合科研教学医疗机构、公共卫生类专科医疗机构、妇幼保健医疗机构、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等。公立医院承担政府应该履行的公共卫生和公民基本保健职责，政府应当对其建设和运营资金进行全额拨款，也可采用购买服务方式，引进社会资本举办医院；没有社会资本举办，但又是政府公共卫生健康保障必须的项目，政府就必须举办该类医院。目前我国由政府出资建立的医院，部分医院自主经营，政府对医院运营不再进行拨款或只给予部分拨款。对此类医院，为了清晰公立医院的界限，促使政府履行公共卫生职责，优化政府医疗资金投入的分配，应当通过改制的方式使其逐步过渡为社会办非营利性医院，不再将其划归为公立医院。

2.3.2 社会办非营利性医院：是指由国有企事业单位、慈善机构或基金会以及个人捐款兴建，不以营利为目的，结余不能分红，承担公共卫生事业和基本医疗服务的医院。对该类医院，政府应当对举办医院的资金给予免税政策，在土地、水电等方面应当给予同公立医院一样的优惠政策，使其与公立医院在相同的起跑线和平台上运营，鼓励更多的社会资本举办该类医院，分担公立医院承担公民基本医疗服务的压力。

2.3.3 营利性医院：指由企业、私人或投资公司、股份合作合伙及境外独资等举办，以医疗专科、康复保健业务为主，自主定价，依法依规经营并照章纳税，以商业私人医疗保险作为主要的支付手段，结余利润可以分红的医疗机构。这类医疗机构包括各种投资公司兴办的医疗机构、各种私人医院、诊所等。

3 建立与上述医院分类管理相配套的政策

医疗机构分类管理制度前提是科学的分类，制度能否顺利实施的关键是建立相配套的政策环境，但不管按照哪种分类方法实施管理，政府均应按照医疗机构性质与经营目的，制定相应的政策。

3.1 针对政府举办公立医院的政策

公立医院由政府出资举办，财产权属于国家。国家要建立相应的制度确保其公共产权的完整和使用，保证这些资产能有效地为公众提供医疗保健服务。政府承担着保障公共卫生事业的职责和任务，若当地已有非营利或营利性医院承担公共卫生服务，政府可以购买服务不必再建公立医院，如果没有医疗机构承担公共卫生服务，政府再投资建设公立医院，保证100%的投资额，确保公共卫生事业的完成。公立医院可以参照政府、事业单位实行相似的财会制度，享受免税或最优惠的税收政策。公立医院建院、发展基金、人员（工资、奖金、退休金、社保等）、运营、税收等费用需要政府全额供给，按非营利性医院统一监管。其医疗服务严格按照政府的收费价格执行。

3.2 针对社会办非营利性医院的政策

社会办非营利性医院是协助政府和社会完成公益性卫生事业的医疗机构，是承担社会医疗卫生健康任务的重要力量，不能分红，主要依靠医保和自费收入维持经营，在土地使用、医保政策、价格、税收等方面均应与公立医疗机构一致。社会办非营利性医院享受部分财政补贴和税收优惠政

策。为保证社会办非营利性医院服务符合社会公共利益，必须有严格、全面的监督制度。并以自身作为法律责任承担主体，承担有限责任。在强化社会办非营利性医院禁止业务收入节余分红的同时，探索社会办非营利性医院通过加强管理、降低成本获得的收益在合法合规的前提下用于分配的模式。社会办非营利性医院在承担公共医疗服务的同时，可以允许其开展一定范围的特需服务和收治私人商业保险的病人，对该类服务的税收政策应当与公共医疗服务有所区别。

3.3 针对营利性医院的政策

营利性医院作为社会医疗服务的一种补充，在具体运营中可以分红，政府不限制此类医院的数量，其按照公司模式运作，实行自主经营，放开收费价格，以商业私人医疗保险作为主要的支付手段，鼓励其向高端服务发展。营利性医院也可以承担部分政府的公共卫生基本医疗服务职能，政府也应向其购买服务，但服务价格应遵从政府定价。营利性医院具有独立的法人财产权，可自行处理资产，可以抵押、贷款，政府不控制数量，但应严格制定准入标准。实行不同的财务和会计制度，享受部分税收优惠政策。具体的税收优惠政策可以根据医疗资源的总体情况进行适当调整。营利性医院按照《公司法》中有限责任公司或股份有限公司的模式建立组织管理机构，医疗机构政府管理部门也可对其增加具有医疗特色的管理要求，对社会举办的营利性医院应加强医疗安全和质量的监管。

4 优先鼓励社会办非营利性医院

4.1 政府制定政策鼓励社会资本开办非营利性医院

不同国家公益性卫生事业的政策不同，但总体大都采用了分类管理的模式，而且以非营利性医疗机构为主体。我国目前政策是政府提供全民基本医疗保险，政府对于医疗卫生事业的出资主要是补偿需方，放开了供方市场，发挥社会资本办医的作用。政府应制定符合社会和市场发展规律的相关政策，鼓励社会资本进入医疗卫生事业。根据中国现状，制定相应的发展政策，使公立医院和社会办非营利性医院在同样的政策下经营，才能真正实现政府放开医疗服务市场，发展社会办非营利性医院的目的。

政府的政策导向鼓励建立社会办非营利性医院承担公益性卫生事业。一方面可以确保公众必需的医疗服务有基本的供给，另一方面，非营利机制下提供的医疗服务对营利性医院提供的自主定价的医疗服务在价格上可形成平衡和牵制。

4.2 拓宽社会办非营利性医院的筹资渠道

社会办非营利性医院的筹资渠道应当多样化，医院除了正常的医疗收费以外，只要承担了公共卫生事业，就应当可以从政府得到一定的补贴。政府可以向其购买服务，医院自身可以融投资，可以接受社会捐赠，企业和个人也可根据自己的情况增加投资。

4.3 允许投资者收回举办非营利性医院的成本

社会资本举办非营利性医院，大部分投资人的目的并非做慈善和捐赠。目前我国法律和相关政策没有规定投资人能够采取何种方式回收其投资成本，并且现阶段投资人投入非营利性医院的资金没有享受相关的免税政策。对于社会办非营利性医院投资人能否收回投资成本这一问题，课题组建议：应严格按照非营利性医院不能分红的要求，建议政府在投资人投资时给予免税优惠政策，同时引导更多的社会慈善和捐赠资金流向非营利性医院，促进社会办非营利性医院的发展。同时，鉴于目前我国对举办医院的社会资本没有相关的优惠政策，可以考虑对已经设立的社会办非营利性医院给予一定的过渡期政策，允许投资人收回投资成本，但是在投资人收回成本后，医院的所有权应当归社会所有，由相应的社会机构进行管理。

4.4 加强对社会办非营利性医院的财务监管，确保其非营利性质

对非营利性医疗机构的财务监管是实行医疗机构分类管理的关键，监管的目的是保证其按照非营利性的性质运行。虽然原卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委等8部委于2000年在《关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见》中明确要求加强对非营利性医疗机构的财务监管，但我国目前对社会办非营利性医院的财务监管基本未到位。社会办非营利性医院是在民政局登记，但鉴于民政部门对社会办非营利性医院没有设置相应的财务监管部门，建议将社会办非营利性医院的财务监管放在卫生行政部门或财政局下建立相应的部门监管。

5 充分发挥营利性医院的补充作用

营利性医院应当作为医疗卫生事业的补充，服务有特殊需求的群体。按照国外的经验，大部分的特需医疗和专科服务以及私人商业医疗保险均是在公立医疗机构以外的医疗体系中得到发展。

营利性医院根据市场需求自主确定医疗服务项目，但在必要时，也需尽到医疗机构的社会公益责任，与非营利性医疗机构共同承担救灾、防疫等紧急任务。营利性医院也可以承担政府的公共卫生职能，政府可以通过补贴或购买服务的形式，对营利性医疗机构进行补偿。

Policy recommendation on for-profit hospital and non-for-profit hospital development (☒)： restructuring medical institute classification administration legislation and completing classification management legal system

/ CAO Yanlin, LIU Fang, WANG Beijing, LI Jingwei, ZHAO Chun, YING Liping, ZHENG Xueqian// Chinese Hospitals. -2015,19(5)：8-10

policy recommendation, classification administration, legal system

Hospital classification administration is closely related to medical resources rational allocation, healthcare system promotion and efficiency improvement. The property rights regulation, finance regulation, tax regulation, governance structure, personnel regulation, the inspection and legal responsibilities needs to be assured by law. It is considered to be differentiated among budgeted public hospital, non-government subsidized public hospital and non-for-profit hospitals and for-profit hospitals to reveal its differences on social functions to full play both government and market role.

2015-03-11](责任编辑 鲍文琦)

①中国医学科学院信息研究所，100020 北京市朝阳区雅宝路3号

②北京市医疗纠纷人民调解委员会，100061 北京市东城区幸福大街甲37号

③中国卫生法制杂志社，100009 北京市西城区西绦南巷2号

④北京大学第一医院，100034 北京市西城区西什库大街8号

⑤中国非公立医疗机构协会，100035 北京市西城区西直门南大街2号成铭大厦A座14层H区

⑥北京医院协会，100053 北京市西城区长椿街45号

⑦中国医院协会医疗法制专业委员会，100034 北京市西城区富国街2号富国商务会所3层1301

郑雪倩：中国医院协会医疗法制专业委员会常务副主任委员

E-mail：huaweisuo@x263.net