全球携手实现“体面工作”

宁丙文

2014年9月24日，在第七届中国国际安全生产论坛“职业安全健康管理和实践”研讨会上，国际劳工组织职业卫生高级专家牛胜利博士作了题为《国际劳工组织关于工作场所职业安全卫生的对策和实用工具》的演讲。演讲结束之后，牛胜利接受了本刊记者的采访。

全球趋势与挑战

工伤与职业病统计

2014年9月，国际劳工组织总干事盖伊·莱德在第七届中国国际安全生产论坛书面致辞指出，全世界每年约234万人死于与工作相关的事故或疾病，其中202万人死于各类职业病（占86%），32.1万人死于与工作相关的各类事故（占14%）。每年，非致命的职业病发病数量高达1.6亿人。

中国2005年报告1万2 212例职业病，2013年报告职业病2万6 393例，其中尘肺病2万3 152例；根据国际劳工组织资料，法国2007年报告5万3 605例职业病，2010年报告7万1 194例职业病；意大利2007年报告2万8 933例职业病，2011年报告4万6 558例职业病。中国报告主要的职业病为尘肺病，2010年为2万3 812例；美国报告的主要职业病为皮肤病、听力损失、呼吸系统疾病；阿根廷报告的主要职业病为听力损失、肌肉骨骼疾病、呼吸系统疾病。在石棉相关职业病方面，预计1995-2029年间，欧盟国家因间皮瘤死亡的工人数量将达20万。

牛胜利强调，很多人把职业病统计数据当作判断职业卫生工作好坏的指标，数据高就表示工作不好，这种概念是错误的。举个例子，美国3亿多人，美国一年报22万多例职业病。中国13亿多人，中国一年报2万多例职业病。难道能说美国的职业卫生状况比中国差40倍以上吗？因此，对比需要在同样的基础上对比，比如统计口径、覆盖范围等。

牛胜利还指出，国外对待石棉就像对待“非典”一样，全副武装。但在中国一些作业场所，石棉粉尘铺天盖地，作业人员口罩都不戴甚至还在工作场所抽烟。因此，一定要把工作重点放在预防上。牛胜利建议政府决策更应该有超前性，要关闭一批对人体危害极大的工作场所，使用替代材料。

面临的挑战与应对措施

目前，全球职业安全卫生工作面临的主要挑战有：立法不足（覆盖面、促使企业采取措施的机制等方面）；缺乏保障企业守法的措施；缺乏工作事故与职业病方面的准确可靠数据；缺乏职业安全卫生支撑服务网络。

许多发展中国家在职业病数据搜集方面面临的挑战，主要表现在：受过培训的职业病诊断医生不足；《国家职业病分类和目录》仍需要更新；职业病诊断标准不完善；国家职业病工伤赔偿制度不健全；工人健康监护要求和体系不完备；接触监测要求和体系不完备。在职业病诊断和认定方面面临的挑战为：由于某些职业病如职业性癌，潜伏期时间长，难以认定；许多工人没有适当的健康监护和接触记录。

牛胜利指出，很多职业病潜伏期较长。现在发现在一些接触水平（浓度或强度）特别高的情况下，有些职业病的发病时间在减短。目前存在的一些特别需要关注的问题还包括：很多工人没有正式的劳动合同，频繁地转换就业地点；没有职业危害接触记录，甚至连工人自己都不清楚在什么地方患病的；工人不具备相关专业知识，甚至得病了也跟工作环境和职业联系不起来。

应对挑战的主要措施有：在工作场所采取职业安全卫生措施，以控制职业危害、预防职业病和工作相关疾病；完善职业病报告和登记制度，尤其在发展中国家，使职业病“变得可见”；关注新出现和潜在的职业病，如肌肉骨骼疾病以及与职业紧张相关的疾病。

国际劳工组织行动与活动

国际劳工组织所采取的主要应对措施有：国际劳工标准的制订、推广和监督；劳动监察制度的建立和完善；实用规程和其他工具的制定与推广；知识管理；开展技术合作；开展机构间合作。

1919-2013年，国际劳工大会共批准了189个公约，5个议定书和202个建议书，这些国际劳工标准很多都与职业安全卫生相关。

1984年，国际劳工大会《关于改进工作条件和环境的决议》提出：工人应在安全和卫生的环境中工作；工作条件应当与工人的健康和尊严相一致；工作应当为个人进步、自我实现和服务社会提供机会。

国际劳工组织在改进工作条件和环境方面的政策强调：雇主有责任为其雇佣的工人提供安全和卫生的工作条件和环境；政府负责制定国家政策、法规并进行监察、执法；工人的基本权利包括知情权、参与权、紧急情况下停止作业的权利等应得到保障。牛胜利介绍，这是国际劳工组织职业安全卫生工作的最核心的三个原则。谈到工作场所的安全和卫生问题，首先要强调雇主提供安全卫生的工作条件和环境的责任。不要把这个关系弄混淆了。中国新修订的《安全生产法》和《职业病防治法》也强调用人单位是责任主体。

国际劳工组织还在其《2003年全球职业安全卫生战略》中提出，要创建预防性安全卫生文化，并采取职业安全卫生系统性方法。

《2006年促进职业安全与卫生框架公约》

截至2014年4月，已有29个国家批准实施了《2006年促进职业安全与卫生框架公约》（国际劳工组织第187号公约），许多其他国家正在批准的过程中。

第187号公约及其建议书是一种新型的国际标准。它们强调在国家层面建立职业安全卫生促进框架，并在企业层面采取措施。这些新的文书要求用系统论的方法开展国家一级的职业安全健康工作。国家职业安全健康系统一般包括：国家职业安全卫生政策、国家职业安全卫生体系、国家职业安全卫生计划、国家职业安全卫生概况。

一个国家职业安全卫生体系的主要构成部分为：职业安全卫生法规；包括监察在内的守法保证措施；国家职业安全卫生三方咨询机构；职业安全卫生数据收集机制；职业安全卫生服务网络；职业安全卫生培训/信息网络；在企业层面促进管理层与工人之间的协作。牛胜利强调，不能简单地将执法归结为“处罚”，更重要的是帮助。尤其是现在大量的中小型企业，他们没有守法的能力，需要提供一些技术支持和帮助。

国家职业病预防和赔偿体系应包括：工人健康监护（根据161号公约的要求）；工作环境监测（根据155号公约的要求）；守法机制；国家职业病和工伤赔偿机制。

国家层面应当采取的行动为：加强职业病诊断和认定能力建设；改进职业病数据的收集与分析机制；与工伤赔偿计划合作；将职业病预防纳入职业安全卫生监察计划；提高工人健康监护和工作环境接触监测的能力；更新国家职业病分类和目录；建立相关的立法框架。

职业病预防

国际劳工组织在职业病预防方面采取的措施有：促进国际劳工组织职业安全卫生相关公约的批准与实施；支持成员国在加强其职业病预防、诊断、认定和赔偿能力方面所付出的努力；鼓励和促进先进经验交流；加强与其他职业病预防机构的联盟（如世界卫生组织、国际社会保障协会、国际职业卫生委员会）。

2010年3月，国际劳工组织理事会通过了“行动计划（2010-2016）”，建立了广泛批准和有效实施职业安全卫生标准（第155号公约、第155号公约议定书和第187号公约）的战略。该战略确定了五个方面的行动领域：促进和支持发展预防性的职业安全卫生文化；促进和支持职业安全卫生标准的批准与实施；缩短已批准公约实施方面的差距；促进和支持扩大第155号公约、第155号公约议定书和第187号公约的影响力。

未来道路

未来几年，国际劳工组织将在其所取得的成就的基础上，继续大力推广现有的职业安全卫生标准和工具的应用、实施，支持加强三方机构的能力建设；帮助成员国在国家和企业层面发展预防性职业安全卫生文化；制定职业病预防和守法保证体系的国家政策、法规与计划；制定职业病的赔偿体系和计划；建立工作事故和职业病数据收集系统；将职业病预防覆盖面扩大至非正规经济部门就业的弱势工人群体；交流与推广职业安全卫生先进经验。

国际劳工组织重点关注的八个领域：创造更多更好的就业机会，促进包容性增长；青年就业和技能；建立和推广社会保护的最低标准；中小企业的生产力和工作条件；在农村经济中促进体面劳动；非正规经济的正规化；通过劳动监察提高企业主的守法水平；保护工人远离不可接受的工作形式。

未来几年，国际劳工组织将致力于三方（工人、雇主和政府）间更好的合作，加强与成员国在上述八个领域的合作。

牛胜利最后呼吁：让我们共同努力，协手实现“体面的工作必须是安全的工作”这一愿景。