解决江苏失能老人照护问题的建议

江苏失能老人存在着总量大，比例高，照护需要前瞻性;患病多，病情重，照护需要持续性;床位缺，护理少，照护需要专业性;开支大，费用高，照护需要统筹性等的现实问题。因此，解决江苏失能老人问题，需要做好规划布局，建设现代照护服务体系;需要开设养老照护专区，实现医养深度融合;需要加快人才培养，提升养老机构照护能力;需要推行护理保险，解决失能老人照护资金。

一、应对江苏失能老人照护问题“难度大”

总量大，比例高，照护需要前瞻性。据江苏“六普”数据和调研数据的推算，截至2013年，江苏全省实际失能老人约86.66万，占总人口的1.1%，占65岁及以上人口的9.3%。在所调研的1032例失能老人中，平均年龄为79.89岁，平均失能时间为1718.52天，平均每天需要照护时间为13.65小时。这些老人在洗澡、吃饭、穿衣、上厕所、上下床和室内走动等六项日常生活方面的失能比例分别为92.4%、28.1%、39.6%、44.3%、42.2%、45.3%。由此可见，失能老人需要全方位的照护，照护失能老人已成为江苏社会发展中迫切需要重视的问题，需要有前瞻性的发展目标和规划加以引导。

患病多，病情重，照护需要持续性。疾病是缠绕失能老人的重要问题。在调查中发现，患有一种、两种、三种、四种、五种疾病的失能老人所占的比例分别为95.5%、76.6%、51.3%、28.6%、16.2%，其中患病率排在前五位的分别是高血压（54.55%）、中风（29.65%）、脑血管病（24.9%）、心脏/冠心病（20.83%）、骨质疏松（18.42%）;另外，约有50%以上的失能老人需要在视力、听力、进食、运动等方面增能。由于照护资源短缺，专业照护不足，导致多数低收入失能老人晚年生活凄苦，时有人道危机发生。据调查，有22%的失能老人感觉孤独，16.7%的感觉生活没有情趣，15%的感觉生活没有意义，32.8%的对自己拖累家人和子女感到十分内疚，22.2%的恐惧疾病，15.4%的恐惧死亡，6.1%的希望早点结束生命，5%的有过自杀行为。由此可见，大多数失能老人都存有疾病，而且有的已非常严重，急切需要持续性的照护。

床位缺，护理少，照护需要专业性。床位与护理，是解决失能老人问题的必要条件。据统计，至2013年底，江苏每千名老年人拥有养老床位数28.6张，其中护理型床位只占21.4%，城乡失能老人实际入住养老机构的比例不到20%和10%;得到医生、护士服务以及护工照护的比例也只有13.86%、15.02%、25.19%，而能得到上门专业照护的比例更低，不到3%。造成江苏养老床位紧缺、护理不足的原因，主要在于：一是低端民办养老机构和部分农村敬老院，设备简陋，专业人员少，几乎不能提供专业化的照护服务;二是民办、公办高端养老机构价格高，普通百姓难以承受;三是城市公办养老院虽然环境条件好、价格适中，但往往只收有经济能力的自理老人。由此可见，解决江苏失能老人问题，不仅需要有充裕的床位，而且还需要有专业的护理。

开支大，费用高，照护需要统筹性。照护失能老人需要较大的经费开支，这使得很多失能老人及其家庭望而却步。据调查，失能老人人均照护费用、医疗费用分别是其平均生活费用的1.80倍和1.48倍，而在所调查的失能老人中，有退休工资的失能老人所占的比例为48.55%，平均年收入为23392元;有存款的城乡失能老人所占的比例分别为29.21%、7.16%，平均存款分别为49193元、23273元;属于城乡低保、农村“五保”、城市“三无”对象的分别占11%、8.6%、7.4%;农业和非农业户籍失能老人与子女同吃住的比例分别为34.1%、25.8%。由此可见，当前江苏照护失能老人存在着资金短缺与地域失衡等的问题，迫切需要更具统筹性的照护措施。

二、应对江苏失能老人照护问题“有办法”

在实现全面小康社会和开启基本现代化的征程中，江苏要将失能老人照护问题作为一项重要的公共政策和民生问题加以研究和解决。

做好规划布局，建设现代照护服务体系。解决失能老人照护问题，首先要做好床位规划和养老机构布局。根据调研所得，结合江苏实情，提出以下“两步走”战略来解决床位建设与养老机构布局问题：一是在2015～2025年，按照失能老人的50%规划建设护理型床位，主要满足中、重度失能者的刚性照护需求;二是在2026～2050年，根据失能老人总量的75%，提供入住机构照护需求。在此过程中，为最大限度地惠及更多失能老人，应停止兴建由政府拨款和划拨土地的豪华型养老机构，并将80%以上的政府养老资金用于扶持低收入失能老人入住养老机构的所需，力争在2030年前初步建成由社区日间照料、机构专业照护、医院临终关怀的现代照顾服务体系。

开设养老照护专区，实现医养深度融合。解决失能老人照护问题，需要发挥基层医疗机构的独特作用。因此，建议每个城市社区卫生服务中心和乡镇卫生院至少开设30张以上床位的养老照护专区，并配备专业的医护室，或通过与邻近医院签订医养合作协议，建立医养融合信息平台等方式，最大限度地满足住院老人的基本医疗需求和急救之需。同时，为了确保这些医养协作机构对于照护失能老人的有效性，一方面应积极开展事前、事中、事后的第三方养老评估，努力提升医养的协同能力与服务质量;另一方面，应及时配备或共享社工、心理、康复等专业工作者，积极开展生命及死亡教育，努力消除失能老人对于疾病与死亡的恐惧，最大限度地减轻他们的精神痛苦，避免极端行为的产生，确保失能老人能安详地度过晚年。

加快人才培养，提升养老机构照护能力。解决失能老人照护问题，不仅需要增加照护人才的增量供给，如政府通过向社会购买护工培训服务，增加护工供给等，而且还需要激活照护人才的存量动力，如：对毕业后在养老机构一线岗位工作五年以上的护工，可返还全部培养费用;对在养老机构从事失能老人照护的护工，可实行护工特岗津贴，每年增加1200元，直至增加满20年;对从事30年以上的护工，可给予全额退休金待遇等。在此基础上，还要鼓励养老机构引入社会工作者和心理咨询师等，丰富人才照护服务的专业性，提高失能老人照护的高质性。

推行护理保险，解决失能老人照护资金。根据德国、日本、韩国、新加坡等的经验，实行长期护理保险制度是解决照护资金短缺的有效办法。目前，江苏已基本具备实行长期护理社会保险制度的条件，因而可建议以职工收入总额的3%缴纳长期护理保险基金，其中个人和雇主各缴纳50%;对于自由职业者，可按照收入的4.5%缴纳，基本满足照护失能老人的资金需求。另外，可借鉴美国经验，发展长期护理商业保险，通过有针对性地开发、设立不同类别的商业险种，满足不同层次的照护需求。对于农村失能老人照护问题，可按照就近原则进行解决和安置，建议如下：整合农村基层卫生、计生、民政部门等的医疗和照护资源，帮助失能老人在农村就近照护;对新建、改建的乡镇卫生院，要按照所在乡镇老年人数量和失能老人比例增设失能老人护理专区。同时，还应在农村敬老院开辟收养“五保”、低收入、失独老人专区;对于乡镇医疗机构、养老机构等也应向村庄、家庭延伸医疗、护理、康复等服务，最大限度地确保江苏农村失能老人实现就近照护。

〔本文系南京邮电大学潘金洪教授承担的江苏省社科基金项目“江苏城乡失能老人照料问题与对策研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华