江苏公路交通转型发展的路径与举措

张鸿飞

“十二五”以来，江苏公路系统围绕发展理念、体制机制和制度设计等核心要素开展了一系列探索和研究，以路网完善、管养提升、依法治路、科技创新、安全保畅、惠民服务、资金保障、人才支撑八大工程为重点任务，努力实现又好又快发展，总体发展水平继续走在全国前列，但江苏公路转型发展面临的问题也非常突出。江苏公路交通往哪儿转、转什么、怎么转是“十三五”时期必须直面的现实问题。

一、江苏公路转型发展需要处理的几对关系

建设规模和可承受能力的关系问题。到“十一五”末，江苏公路交通基础设施已经率先基本实现现代化，但部分地区不顾可承受能力依然大搞建设，主要表现在：投资需求和建设规模居高不下，“十二五”、“十三五”十年还有大量的续建和待建任务;建设计划执行不科学，多开新线、少用老线，多修一级路、少修二级路在部分地区比较突出;部分项目在无资金、无土地指标、无前期工作手续的情况下仓促上马，还要拼命压缩工期。每年全省都有大量的计划外项目在推进实施，其中不少在排着队等待进入全省建设计划盘子。此外，干线公路建设成本近年来节节攀升，苏南部分地区高架快速路的造价达到了1亿元/公里。虽然省补资金占工程建设投资的平均比重从2005年的60%降至如今的30%左右，但地方仍极力争取干线公路建设计划，显然他们真正看中的已经不是省补资金，而是省国土厅“点供”的土地指标。再繁琐严厉的前期工作要求、再紧张的土地和资金供给，也没能够有效遏制部分地方政府建设投资的冲动和欲望。

行业和地方的关系问题。在城乡交通二元管理体制格局下，“土地财政”的强烈刺激和推动，使各级地方政府将更多的精力和财政资金投向了城市建设，交通发展无论在建设方面，还是养护管理方面都受到了相当大的影响和冲击。《江苏省公路条例》明确规定，国、省道的管理由省市两级政府负责，具体分工由省政府确定。但在实际工作中，全省各地均先后不约而同地把干线公路建设责任主体进一步下放到了县级。很多工程建设从规划开始，行业的规范标准和管理要求就落实不到位，建设质量不能保证，科技创新、生态环保的发展理念难以真正落地。为了争取省补资金，地方政府把许多承担城市交通、土地开发功能的公路纳入国、省道建设，作为改建项目搭便车。项目建成后，公路养护管理工作往行业一推了之。近年来，受地方保护主义影响和干扰，路政管理和超限治理等工作步履艰难。在收费公路问题上，部分地方政府利用收费公路政策修路，但把征收秩序、债务化解、安全和社会风险防范等全部交由行业承担。燃油税改革后，江苏省交通厅、财政厅的文件明确规定，市县公路部门的基本支出由地方财政予以托底保障并逐年增长，但全省几乎没有一家执行到位。干线公路地方建、省里养，管养脱节的现象比较突出。一些地方更注重节省工程建设造价，而缺乏全寿命周期成本理念。全省加强干线公路网集中统一管理的呼声和要求越来越强烈。

事权和财权的关系问题。深化财税体制改革要求建立事权与财权相适应的制度，其中，事权是基础。基层反映强烈的问题主要有以下两个方面：一是干线公路和农村公路的事权与支出责任不匹配。干线公路事权在中央和省，但建设经费投入主要来自于县。农村公路的事权在县，但建设和养护的经费投入主要靠省。截至2013年底，江苏农村公路建设省级贷款余额达127亿元，接近省补资金总投入的50%，与干线公路建设债务基本持平。同时，每年还要从汽车养路费的燃油税替代返还收入中安排6亿元左右用于全省农村公路养护，挤占了干线公路发展资金。地方在农村公路建设方面的缺位，直接带来了农村公路管养和安全保障能力不足，虽然满足了“通”的需求，但总体服务水平不高。二是对照转型发展的要求，公路养护管理经费投入严重不足。总体来看，燃油税改革后，国务院办公厅2011年下发的22号文没有得到很好的贯彻执行，公路养护管理经费支出受到了很大影响，省本级及部分地方的公路建设债务还本付息开始进入高峰期，压力骤增。近年来，江苏公路的里程、等级和标准都在不断提升，但养护管理经费投入的增长无法跟上地方需求。基层反映，目前养护基价、台班定额标准太低，也远低于市政道路的养护基价定额标准。如徐州城市干线公路核定保洁费为12.25～17.5万元/公里，而省公路局每年拨付的干线公路养护经费为7万元/公里，相差近一倍以上。而周边的上海等地早就把公路养护基价定额的计算单位从“公里”改成了“平方米”。再如，机械化清扫保洁造成了养护支出费用增加，很多城区段的公路养护不适合再继续套用一般路段的养护经费计量标准;高架桥养护、隧道养护、隔音屏的设置等问题也是近年来江苏公路养护管理工作中产生的新情况，需要在相应的技术标准、管理规范和经费支出等方面做出保障和安排。

创新发展和治理能力现代化的关系问题。党的十八届三中全会提出了治理能力现代化的全新理念，从这个角度审视行业发展，主要存在四个方面的问题：一是对行业发展的重大政策研究不够。一些制度设计发挥的实际作用与其出发点南辕北辙，国、省干线部分管理服务类设施建设事与愿违。二是对行政资源的争取和统筹协调不够。S122某节点因征地拆迁矛盾难以协调，致使建设周期长达六年未能通车，成为“史上最难通的路”，而其他已建成路段只能风吹日晒，任其老化。三是公路法制建设亟待加强。尽管《中华人民共和国公路法》出台后，江苏先后颁布实施了《江苏省公路路政管理条例》、《江苏省高速公路条例》、《江苏省农村公路管理办法》等一系列地方性法规，但基层实际执法管理工作中总是感觉这些法规靠不上、用不了。不仅公路行政执法管理缺乏更多的法律依据，建设管理体制、养护运行机制改革后带来的大量行业监管工作，以及“十二五”以来突出强化的公共服务、应急处置等新增职能，目前还主要依靠行政手段和计划指令来推进落实。四是公路科技创新能力有待进一步提升。公路科技创新体系和相关政策尚不健全，公路企业的创新能力、创新精神缺乏，部分研究成果质量不高，且没有转化为实际生产力。江苏公路网管理与服务应急指挥体系建设起了大早，赶了晚集，与北京、广东等先进发达省市相比，仍有较大的提升空间，科技创新的支撑和引领作用没有得到有效发挥。

简政放权和加强监管的关系问题。江苏公路系统在2002年就进行了养护管理体制改革，但是改革的进展极不平衡。已经改制的地区，在市场主体的培育、市场规则的制定等方面，距离真正的市场化运作有很大差距。尤其是市场化改革后投入到养护上的资金未能得到切实应用，国家以税收的形式、企业以利润的形式分别拿走了部分养护资金;改革后日常养护的监督管理变得很难，遇有突发事件，企业老板“利”字当头，先谈钱再谈事。坚持市场化的改革方向与强化公路的公益产品属性、公路部门承担的安全监管和应急处置职能，相互之间的关系从理论到实践都要进一步探索和研究。当前，简政放权的力度进一步加大，交通运输部已经明确，养护市场化的改革还要深入推进，江苏的省管县、行政审批制度改革也初见成效，既要放权给市场，也要放权给基层。但是公路部门只放不收、重审批轻监管的状况仍然存在，职能转变不够到位。部分地方县级公路管理机构下放之后，市、县两级公路管理机构又面临着管理脱节的新问题。

二、问题产生的主观原因

上述问题的产生，从客观上讲，是江苏公路交通发展的阶段性特征所决定的。江苏在全国率先面临公路养护管理现代化问题，在综合交通运输体系五种运输方式中，公路交通率先面临转型发展的压力。从主观方面查找问题产生的原因，主要表现在以下几个方面：

宏观政策的研究和把握还不到位。党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会精神，以及习近平总书记关于进一步深化改革一系列重要讲话，是中国特色社会主义理论的最新理论成果，是指引社会主义现代化建设的总纲领。但一些领导干部对于我国经济社会发展面临的新常态和改革开放的新常态缺乏清醒的认识和正确的预判，特别是对于十八届三中全会召开之后，行政管理体制、财税体制、行政审批制度等一系列重大改革对行业产生的重大影响，缺乏应对思维，对行业发展中存在问题的认识，还停留在过去。

正确的政绩观还没有牢固确立。一些地方政府唯GDP论，以增长取代发展，片面追求发展的速度，忽视甚至牺牲发展的质量，对发展中存在的问题采取回避态度，地方利益有绑架行业发展的现象。公路部门自身也有重建轻管的传统思维定式，一个突出表现就是，这么多年来，提请地方政府、交通主管部门研究解决公路建设的问题多，研究解决公路养护管理的问题少。

对待改革的态度还不正确。改革从短期看是挑战，是压力，但从长期看，是机遇，是动力。化挑战为机遇关键在于超前谋划，主动应对。公路交通的特殊性在于“互联互通方能四通八达”，从而使其效益最大化。正所谓“一丈不通，万丈无功”，推进公路交通改革必须统筹谋划、整体推进，绝不是一撤了之、一并了之、一转了之、一放了之。此外，对行业多年发展中积累形成的体制机制深层次矛盾和问题，一些地方政府不敢以改革的态度加以认真研究和解决，在一定程度上缺乏积极主动的担当意识。

体制和机制还不协调。城乡交通二元管理格局造成地方政府重视城市（城镇）交通基础设施建设，而在承担区域交通的普通国、省干线公路建设发展上普遍缺位。尽管有法律法规的明文规定，明确了各级政府在公路交通发展上的责任要求，但地方政府缺乏落实的动力和决心。公路管理机构原则上实行“条块结合、以块为主”的模式，然而在实际工作中，工程建设上的“块强条弱”、养护管理上的“条不强块更弱”束缚了全省干线公路网整体效益的发挥。

公路的本质属性研究还不透彻。对公路本质属性研究不透，使我们的实际工作走了不少弯路。对全省干线路网的功能定位缺乏科学界定，对于哪些是局部受益、哪些是全局受益的路网结构缺乏系统研究。S338某段收费经营权十年前转让卖出，十年后政府又高价回购，这期间经营管理单位“光明正大”地拥有收费权。但是，由于经营单位追本逐利，对养护职责严重缺位，投入养护经费能少则少，导致路面破损极其严重，造成不良社会影响，这种教训也极其深刻。

三、江苏公路交通转型发展任重道远

结合基层的意见，建议在今后一段时间内的公路交通工作中，要着力解决好以下五个方面的问题：

以治理体系现代化为指导，进一步深化公路交通转型发展的顶层设计。全面深化改革就是要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。以治理体系现代化为指导，深化公路交通转型发展的顶层设计，需要着重把握好以下几条基本原则：好字优先。适应“经济新常态”，告别粗放的高速增长阶段，进入以中高速、优结构、新动力、多挑战为特征的新阶段。主要依靠科技进步和管理创新，提高发展的质量，增强可持续发展能力，实现更加符合公路交通发展规律的科学发展。市场导向。继续探索扩大管养分离和养护市场化改革，建立政府与市场合理分工的公路养护模式。根据不同养护工程的特点和市场化条件，有选择性地采取政府购买服务的方式，既发挥养护工区及区域性应急养护保通队伍的作用，也充分发挥群众参与日常养护的作用，从而进一步明确应急保通和日常养护、专业养护和群众养护的关系。权责对等。强化普通公路公益产品属性，并按照有利于干线公路网集中统一管理的思路，明确各级政府承担的公路交通发展职责，界定各级政府的事权以及相应的财政支出责任。在市场化改革的大背景下，界定各级公路管理机构代行政府职责履行的各项行业监管和行政执法职能，实现行政资源的集中统一配置。以两个“集中统一”实现财权和事权相匹配、机构和职责相对应。职权法定。树立法治思维，用法治理念和法治方式促进顶层设计的科学性。树立决策终身负责的理念，促进科学决策、民主决策、依法行政。公路管理机构履行职责全面纳入法治轨道，更多依靠法律手段而非行政手段，加强行业监管和公共服务。深化行政审批制度改革，加强事中、事后依法监管。

以财权事权统一为原则，进一步理顺公路管理体制机制。这已经成为江苏全省公路系统的普遍共识和迫切愿望。交通运输部对此也有着清醒的认识和准确的判断，已经把公路管理体制改革作为交通运输体制机制改革的重点领域和先行示范，从中央层面开始谋划推进。一方面，从江苏自身实际出发，进一步明确管理养护和服务的事权，积极争取管理养护资金。对于目前设定的公路管理养护资金计划和定额标准与实际工作的资金需求之间的差距，提前做好全面、准确的分析和测算，建议根据车流量建立燃油税转移支付增加机制。在大规模建设时期，公路建设管理体制主导决定了养护管理体制。在以管理养护和服务为主的发展新阶段，公路养护管理体制应该占据更加重要的地位，公路建设管理体制的调整应当遵从养护管理体制改革的思路和步调。另一方面，从“有限政府”的发展理念和要求出发，在遵循交通运输部关于公路事权划分的政策指导下，按照功能分类的理论，遵循“谁受益谁负担”的原则，对全省普通国、省干线公路网进行重新梳理分类。把主要承担区域、过境交通，连接县以上经济节点的国、省道列为省级事权，由省级财政承担支出责任，由作为省级公路管理机构派驻机构的市级公路管理部门实施日常管理和养护;对列入省道公路网规划，但主要服务于局部、地区发展和城镇化建设的公路应当列为省和县共同事权，由省市两级财政按比例分担支出，由县级公路管理部门实施日常管理和养护。农村公路因为实施主体、支出责任和相应的燃油税替代转移支付均落实到了县级及以下政府，故事权应全部下放到县乡两级政府，省级主要负责政策引导、技术支持和行业监管。

坚持以人为本的核心理念，进一步推进公路养护管理现代化。坚持以人为本，就是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数。要把公路安全保障能力建设放在更加突出重要的位置。继续发挥好国检的“指挥棒”作用，激励引导全省公路系统始终保持全国领先的发展定位。同时，更加紧密地结合江苏实际，按照公路建设、管理、养护、服务、安全“五位并举”的要求，进一步加大公路安全保障能力建设的投入和重视力度，服务广大人民群众安全便捷出行。要实实在在提高公路公共服务能力，提升突发事件应急处置能力。干线公路服务区、突发事件应急处置基地除了建设资金的投入，更要在应急和服务的运行机制上进行深入的思考和研究，并在加强地方政府供给方面提供政策引导。要进一步深化江苏普通收费公路管理改革和收费站点布局调整的方案研究，既算经济账，更算社会账、政治账，真正落实交通运输部关于“两个路网”的发展思路，让发展的成果更多地惠及于民。

坚持以问题为导向，进一步改进管理理念和管理手段。深化体制机制改革，推动转型发展，在抓好顶层设计的同时，更好坚持问题导向，把解决问题作为改进管理、推进发展的首要举措，从内部催生改革动力。一方面，在指导基层工作时，切实改变过去“下指标、提要求、搞检查多，政策引导、法规支持以及其他保障条件和措施少，资金杠杆、项目杠杆、计划杠杆用得多，技术支持、管理服务少”的做法。省厅、省局制定政策研究思路时，要进一步加强工作调研，更多地倾听基层的呼声和想法，使行业主管部门的话语权落地生根。同时，在行业发展重大政策、举措制定出台过程中，对苏南、苏中、苏北不同地区发展的差异性予以充分考虑，统筹全省公路交通协调发展。另一方面，要注重挖掘全省在改革转型发展中面临的共性问题，及时下发指导性意见，改变摸着石头过河、八仙过海各显神通的状况。如针对养护市场化改革推进难的问题，可采取鼓励大型国有企业收购兼并养护公司的做法，进一步壮大培育养护市场主体，发挥规模效应，同时，鼓励加强分类专业养护。

以改革创新为动力，进一步提升行业自身可持续发展能力。江苏公路交通经过了近20年的快速发展期，为全省经济社会发展和广大人民群众安全便捷出行做出了重大贡献。但行业自身的可持续发展能力没有顺势得到重视和加强，反而有弱化和困顿的趋势，体制、机构、职能、人才队伍、资金保障、基层建设等各个方面都面临着诸多问题。在当前深化改革、转型发展的关键档口，要准确把握公路的公益属性，进一步深化公路管理机构职能定位研究，强化公共服务和行政执法监管职能，帮助和指导各地公路管理机构妥善处理好事业单位分类改革。要借当前改革的契机，统一全省公路管理体制，分类推进养护运行机制市场化改革，解决目前管理体制混乱、改制历史遗留问题多的状况。要进一步加大工作力度，全面提升干部职工的素质素养。围绕打造“综合管理、行政执法、专业技术”三支人才队伍的总体设想，科学设置岗位职责，合理配置人才资源。要进一步加强行业文化建设，提升行业党建水平，形成共同的行业价值认同。要面向行业，提高从业人员的准入门槛，大力推进机械化养护和专业化养护水平。同时，更加注重公路人的自身发展，拓展干部发展空间，帮助职工实现合理利益诉求，从而提升全系统干部职工的综合素质、精神状态以及整个公路交通行业的凝聚力、向心力和战斗力。

（作者系江苏省交通运输厅公路局党委书记）

责任编辑：戴群英