中央政策的执行者与目标群体之博弈----以农村计生政策为例

姚 贱 苟

(广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林 541004)

在政策执行研究文献中，不少学者对中央和地方政府(本文指政策执行者)进行了不少探究，但政策执行者与目标群体之政策关系十分复杂。中央政策要能产生预期效果，必须落实到政策执行者的大力执行和目标群体的总体接受两方面。剖析中央政策的执行者与目标群体的博弈关系，有助于完善政策理论，推进政策执行实践。

如果说政策制定过程中只有少数的人能参与其中，那么政策执行时必然人数众多，因为广泛政策目标群体是政策的利益得失者。公共政策与政策参与者存在相互作用，政策实施能否获得预期效果，取决于政策执行者与目标群体的博弈互动关系的性质和结果。由于不同的目标群体会依据他们拥有的资源能力和对政策的态度来反作用于公共政策，当目标群体对政策是反对的，并且具有很大的资源能力时，政策执行必定遭到强烈抵制；反之，如果目标群体对政策是支持的，并具有很大的资源能力，政策执行就容易得到大力支持和顺利实施；当目标群体不具有资源能力时，据其对政策的态度，表现为消极或顺从行为，而这些行为最终决定政策执行的实际效果。

由此可见，在中央政策执行的实际情形中，在既有的制度约束和政策前提下，政策目标群体与政策执行者必然存在大量的博弈情形，对这样的博弈关系，我们可通过计划生育的案例进行分析。

一、政策执行者与目标群体的计生博弈

1970年代末以来，为了解决中国巨大的人口压力和有限资源之间的尖锐矛盾，政府着手推进计划生育政策，并把它确立为基本国策。由于中国民众的“多子多福、重男轻女、养儿防老”等观念根深蒂固，特别是农民受“不孝有三，无后为大”的封建观念影响，再加上中国还是欠发达国家，国力财力缺乏，无力大范围高水平普及社会保障的现实，使控制人口的国策(计划生育政策)与政策对象的目标群体的生育意愿之间产生了强烈的冲突，致使农村存在大量的超生现象，造成农村人口生育率下降缓慢。这种行为不仅违背了计划生育政策，而且在执行中央计划生育政策时产生了地方政府与目标群体之间的面对面的博弈。其博弈的表现为：地方政府与民众在利用规则(中央文件、法规政策可以作为计划生育政策执行中的“游戏规则”)的前提下，采取利益链条、关系网络等非正式手段,产生了非预期的政策后果。[1]当然，这种计划生育政策执行博弈不限于普通民众，在上层人群中，此类现象也不少。如我国各大媒体在报道中就披露了中国不少富人名人利用财力等方面的优势进行超生的事实。虽然从官方到民众都认为此现象应该进行严厉的惩罚，甚至某省领导公开建议把超生的富人名人进行公开揭露，但这些现象的背后都隐藏中央政策在地方政府执行政策中与目标群体进行博弈的事实。因此，为了深入探讨这一问题，我们用博弈分析方法对两个主体博弈的根源、类型和政策执行的困境进行分析。

二、博弈的根源、类型和政策执行的困境

(一)博弈的利益根源

在中央的政策周期中，政策制定基本上是由许多决策主体共同作用的结果，但在政策执行阶段却基本只有一个主体担负政策执行的任务，这就是“官僚组织”。[2]235各级地方政府作为官僚组织的实体，扮演了中央政策的执行者角色，政策执行者主要是各级行政机关和执行人员。政策执行，作为一种把具有观念形态的政策方案转化为实际效果的社会活动，其本质上是一种十分常见的对象性政治活动的形式。这种对象性活动总是通过政策执行人员和政策执行目标群体之间的互动而发生的。[3]430因此，在政策方案变为实际效果的政策执行活动中，不仅需要政策执行者对政策的有力实施，也需要政策目标群体对政策实施的总体接受。

在中央政策执行的过程中，执行者作为中央政策的代理执行机构，其个体利益函数包括了中央在地方的利益、政府部门整体利益和地方政府工作人员个人利益，这与作为个体的目标群体的个体利益存在不一致。同时，由于地方执行者业务或升迁上的需要与目标群体有一定的互惠关系，所以在政策执行的博弈中就体现了双方博弈的合作与冲突的两面。双方在个体理性的准则下去追求个体利益最大化的过程中，两者的利益关系表现出来的差别性、矛盾性和共同性成为政策执行博弈的根源。同时，由于中央政策一般比较原则性的规定，又为双方博弈提供了客观前提。在社会各界主张依法执政和文明执政的时代，以及推崇由强制到说服的执行方式下，又为双方博弈提供了实施条件。这一切便为中央政策执行中的地方政府与目标群体进行博弈产生了充分的条件，为了能更好地把握此两者博弈关系的实质，可以通过囚徒困境和保证型博弈两种类型的分析来探讨计划生育政策执行中的政策执行者与目标群体的博弈情形。

(二)政策执行者与目标群体博弈互动的类型

1.囚徒困境类型。通过囚徒困境经典图式相应变换矩阵数值可得政策执行博弈图式*A表示政策执行者，B表示目标群体；A1表示耗费巨额财力执行政策(对违反政策进行严厉打击)，A2表示政策执行者消极不执行，默认目标群体违反计划生育政策；B1表示目标群体即使冒着严厉惩罚也违反政策超生，B2表示目标群体接受计划生育，不超生。：

BB1B2AA1A2-8，-8∗5，-10-10，53，3

从上面博弈类型的支付矩阵来看，在计划生育政策执行的博弈关系中，对执行者A来说，A1B2(5，-10)>A2B2(3 ，3)>A1B1(-8，-8)>A2B1(-10，5)，所以对A来说，他的主导战略是花费成本去执行策略A1。同理，对目标群体B来说，他的主导战略是B1，去违反计划生育政策超生。按照个体理性原则，双方最终的行为组合策略是A1B1，即政策执行者花费大量成本去执行(劳民伤财)，而目标群体冒着被惩罚的风险去违规超生，并付出很大的代价(被惩罚)。所以这种纳什均衡的结局对双方个体和整体来说都不是最优的，也不是次优的，因为在A1B1的策略下其总体收益(-8+-8)最差，个体收益(-8)也是差的。

为什么不会出现博弈中A2B2的策略组合情形呢？尽管这一结果是最优化的，但是由于个体是按个体理性的准则行事的，个体始终遵循自我利益最大化的原则来决定其行为。因为对A来说，A2B2不如A1B2，同理对B来说，A2B2不如A2B1，所以最终都会选择A1B1政策执行的博弈困境，这是一种帕累托无效的均衡结果。这种结果在我们的计划生育政策执行实践中常常见到，即使地方政府花费大量物力财力去全力贯彻中央的计划生育政策，但仍然有许多目标群体，尤其在农村的许多地方想尽办法超生。

2.保证型博弈类型——“捕鹿游戏”。*A表示政策执行者，B表示目标群体；A1表示不花任何成本去执行和监督目标群体，A2表示花费巨额成本去执行和监督；B1表示目标群体不违反计划生育政策，即不超生，B2表示超生并受到严厉惩罚。[4]144

BB1B2A(4，4)∗(1，3)(3，1)(2，2)∗A1A2

从保证型博弈的支付来看，博弈双方都不存在“主导战略”(背叛或合作)[5]57，各自的战略选择是随对手的战略而定。也就是说，在这种博弈的情形里，由于博弈方的策略和收益相互影响和相互依存，决定了每个参与人的效用(支付)是博弈中所有参与人的战略的函数，因此每个参与人的最优的战略选择依赖于所有其他人的战略选择，但在一些特殊的博弈中，一个参与人的最优战略可能并不依赖于其他人的战略选择，就是说，不论其他人选择什么战略，它的最优战略是唯一的。这样的最优战略被称为占优战略，比如上述囚徒困境的背叛策略便是主导战略。在本案例中，由于不存在主导战略出现的情形，也可以从支付矩阵看出，它有两种纳什均衡A1B1或A2B2[6]109的结果。我们从图中表示的支付可以看出，作为理性的个体，他们的行为是依据各自利益的最大化原则行事。当目标群体B选择第一种战略B1时，那么执行者就以最优化战略为标准选择A1，即不费代价，不去监督。如果执行者A选择A1，那么目标群体B就选择B1，这样平衡的结果就是A1B1，政策执行者和目标群体两者都能达到各自战略最大化的收益。同时，作为衡量社会总收益的加总也是最大的(4+4=8，而其他的支付加总均小于8)，这便达到了理想中的帕累托最优化状态。但问题是图表中存在另一种纳什均衡结果A2B2。该结果是在这种战略下产生的，即当政策执行者A和目标群体B同时选择第二种战略时，由于博弈方战略和收益上的相互依赖性，因此当其中一方选择第二种策略时，另一方选择第一种策略则损失大，收益小，如表中收益矩阵所示。在理性的准则下，当其中一方选择第二种策略时，另一方必定会选择第二种战略时，它们的收益结果正好成为另一种纳什均衡，不过这种纳什均衡结果对执行者和目标群体来说都是次优甚至是最差的。对整个社会来说也是如此，因为A2B2策略组合的收益2+2=4是最小的。

在本案例中，如果政策执行者和目标群体互相欺骗，必然导致这样一种情形(即A2B2)。在计划生育政策中，目标群体常常违背承诺(不超生)并认为超生不会导致受惩罚。同理，政策执行者也违背承诺(此承诺是不兴师动众去搜查和监督超生目标群体，但都私下突然袭击抓获超生目标群体，此处表示执行者为了受到上级嘉奖，即使没有超生目标群体，也要执行政策以显示其政绩和存在的价值并体现为一定收益)，所以当执行者和目标群体者违背双方达成的协议*双方达成的协议可理解为政策执行者和目标群体都是大公无私的，以国家利益为重的。时，就会出现A2B2(2，2)情形，即政策执行者花费巨额成本去执行政策，而目标群体也违法超生受惩罚。在这样一种博弈类型中，虽然从整体上来说，个体理性与集体理性、个体利益与集体利益是一致的，不存在个体理性的悖论，而且双方都有能力预测合作对双方是实现利益最大化的结果，也都知道遵守规则进行合作比不遵守规则从事欺骗要好，但是由于人们常常在相互交往中，基于对眼前短期利益的追求和双方不信任所导致的欺骗，也会落入策略组合A2B2(2 ，2)囚徒困境的悲剧。关于这种博弈情形，卢梭在《论人类不平等的起源和基础》一书中，就提到欺骗对合作博弈的阻碍作用，他说：“人类就是这样于不知不觉中获得了相互间的义务以及履行这些义务的好处的粗浅的观念，因为他们毫无预见，不用说遥远的将来，甚至连第二天的事情都不会想到，如果大家在捕一只鹿，每人都很知道应该忠实地守着自己的岗位，但是如果有一只兔子从其中一人的眼前跑过，这个人一定会毫不迟疑地去追捕这只兔。当他捕到了兔以后，他的同伴们因此而没有捕到他们的猎物这件事，他不会太在意，这是无需怀疑的。”[7]114—115

所以在本案例中，当计划生育政策执行者与目标群体互不信任而产生的欺骗问题发生时，便会出现另一种纳什均衡的困境。其原因是如果一方采取合作的战略而另一方采取第二种战略(不合作)，那么采取合作战略的一方的损失将是惨重的，即他的收益从最大的4变成最小的1。当保证型合作博弈存在不确定的环境和相互疑虑时，可能使保证型博弈中的合作不能达到帕累托最优解。卢梭描述的捕鹿游戏中的合作难题，根据就在于此。在本案例中，计划生育政策执行中，执行者花费很大的代价(劳民伤财)去执行，同时目标群体继续违反计划生育政策超生，两者互相欺骗的行为的根源也在于此。

(三)政策执行博弈的困境

从本案例第一种囚徒困境的背叛博弈类型中，我们得出，计划生育政策执行在个体理性原则指导下政策参与者必然陷入政策执行者耗费大量人力物力去执行，同时目标群体仍然选择违反计划生育的困境之中，根源在于个体理性与集体理性、个人利益与集体利益不一致，博弈出现一方违约另一方受损的局面，难以达成合作性的博弈，结果是既浪费大量的社会资源，又使政策和政府权威受损，同时，目标群体的超生行为也使目标群体付出来自严重的经济惩罚等方面的代价。但是由于在实践中“理性经济人”的存在，双方陷入集体无理性的困境就成为最后的归宿。

在另外的一种保证型的博弈模式中，当环境不确定和人类信任不够时，也会出现另一种不理想的均衡结果，这就成了政策执行者与目标群体在政策执行中的博弈困境。因此，综观两种博弈类型，政策执行者和目标群体之间的政策执行困境在客观上是存在的。

三、走出政策执行博弈困境的对策

我们通过囚徒困境和保证型博弈两种图式，分析了政策执行过程中执行者与目标群体之间出现的两种政策执行情况。在第一种博弈图式的情况下，双方必然陷入囚徒困境两难境地，并导致了最差的效果。在第二种博弈图式的情况下，虽然个体利益与集体利益并不存在严重的背离情况，两者基本上是一致的，但这种博弈类型在于博弈者关注绝对利益(共同利益)胜于相对利益，倾向于“做大蛋糕”，而非“分蛋糕”。这种情况下即使没有第三方强制力量，博弈双方达成的制度也能有效约束双方。

但是，在第二种保证型的博弈类型中，如果政策执行者与目标群体双方不能有效互动，就会产生相互之间的合作障碍；并且如果双方互不信任，也会出现合作博弈的困境。有些政策执行的效果不理想，其原因往往在于作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行者的政府官员缺乏信任而导致的政策执行不力。如果在保证型博弈中，只要双方处在机会主义动机、不确定性环境和过高的交易费用的情况下，且当博弈双方不能作出值得信任的承诺的相互保证时，就难以实现帕累托最优解。所以，此种情况下，双方的信任极为关键。综合分析，要使政策执行者与目标群体在政策执行中出现合作博弈的局面，可采取下列措施。

(一)针对政策执行者与目标群体在囚徒困境博弈的对策

1.可置信的承诺行动。在公共政策执行博弈中，要使博弈均衡结果与集体理性一致，或“契约的自我合作、自我执行等表面现象，背后真正的逻辑正是国家凭借暴力所提供的最可信的惩罚威胁”[8]。要使计划生育政策在执行中避免(-8，-8)而出现(3 ，3)最优结果，必须在政策中设置双方都受约束的惩罚条款，由第三方(如司法机关等)强制执行。对目标群体来说，如果发现违背计划生育政策，使之必然遭到严厉的惩罚。同时，对那种劳民伤财、大量浪费国家财力物力的政策执行者的行为也必须严厉惩罚，只有这样，才能出现执行者不花费成本、目标群体也不去违反政策超生(A2B2)的最优结果。只有当政策执行的相关制度具有可置信的惩罚时，并在惩罚额度很高的情况下，最优的均衡结果才可能出现。所以为了节约社会资源，同时又能贯彻计划生育政策，必须在制度设计中构建一个凌驾于各方之上的机构来实施惩罚。

2.绩效考核制度进一步完善。在政策执行中，政府由于其垄断性，常常不像按照优胜劣汰的生存法则进行行为决策的市场竞争中的企业主体，也不像市场中的企业一样考虑成本与收益的投资分析，难以有财政上的硬约束限制。在我国很多政策的执行评估中，包括计划生育政策评估，考核干部的绩效指标单一，单纯重数量，忽略政策对社会造成的其他影响。因此，面临不少政策执行者劳民伤财的政策执行的无效行为，必须发展一种包括多种指标的评价体系，以便更为有效地约束政策执行者的不合理和不合法的执行行为，并且只有当这种无效的行为受制约时，政策执行才会更有效。

3.计划生育政策执行中应体现政策的公正、平等。如媒体的相关报道中披露不少富人名人严重违反计划生育政策的现象，在政策执行中，必须一视同仁，决不宽恕社会中的强势群体，严厉打击和高额惩罚他们的违规行为。只有这样，才能在遏制富人名人超生现象的同时，对其他目标群体也有杀一儆百的作用。

(二)针对政策执行者与目标群体在保证型博弈困境的对策

通过对保证型博弈分析得知，只要人类在交往中有充分的信任和良好的信息沟通，这种博弈方能达成合作，并且双方收益和社会整体收益都能最大化。在这种博弈关系中，首先在于避免保证型博弈中由于人们不信任导致的互相欺骗。另一个必须解决的问题是信息的沟通和传递，并能在此基础上建立起政策执行者与目标群体的信任机制，以实现帕累托最优化。具体对策为：

1.建立和加强政策执行者与目标群体之间的信任基础。无论是对社会合作与交往，还是对政策执行来说，信任的作用都是十分关键的。正如美国著名政治学家亨廷顿所言：“社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍，那些缺乏稳定和效能的政府的社会，也同样缺乏公民之间的相互信任，缺乏民族和公众的忠诚心理，缺乏组织的技能。”[9]26—27我国现阶段存在政策执行受阻，原因之一在于目标群体对政策执行者不认同；而政策目标群体对政策执行者不认同常常是通过态度泛化机制从而导致目标群体对政策的不信任而发生作用的，这种不信任，在政策执行中会进一步诱发目标群体的非常规性逆向反应，从而导致他们拒绝本来可以接受的政策。所以，为了政策执行顺利地开展，并取得更好的政策效果，在政策执行中，必然要求政策执行者从人格、能力、权威、态度、仪表等方面塑造让目标群体产生信任的行为。

2.完善信息反馈机制。由于现行的政府政策执行中的反馈机制，特别是目标群体与执行者之间的反馈系统的缺陷很多，目标群体在通常的情况下难以了解政策的背景和意图，更难以了解政府实际的政策实行运作，政府运作在社会目标群体看来就是“黑箱一个”；另一方面，政策执行者难以充分了解目标群体的情况，由于信息传递的质量直接关系到政策执行的成败，信息渠道的不畅通直接影响到执行者与目标群体之间的合作，结果便必然在公共政策执行的过程中发生政策执行信息失灵的现象。只有信息在相关博弈方保持畅通，才能减少或消除此类失灵。因为在政策博弈中双方支付的大小依赖于对方的策略，而对方的策略又依赖于其类型。[4]248当双方处于完全信息条件下，从非合作博弈到合作博弈便容易得到实现。

[1] 董强，李小云.农村公共政策执行中的监督软化——以G省X镇计划生育政策落实为例[J].中国行政管理，2009，(12).

[2] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

[3] 张金马.公共政策分析[M].北京：人民出版社，2004.

[4] 苏长和.全球公共问题与国际合作：一种制度的分析[M].上海：上海人民出版社，2000.

[5] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：三联书店，1996.

[6] 谢识予.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，2002.

[7] (法)让·雅克·卢梭.论人类不平等的起源和基础[M].李常山译.北京：商务印书馆，1962.

[8] 黎秀蓉,刘光岭.制度是博弈的结果[J].经济问题，2008，(10).

[9] (美)塞繆尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海：三联书店，1996.