烟草专卖执法协同机制探讨

曾超

湖南省烟草专卖局法规处，长沙市芙蓉南路一段268号 410007

烟草专卖执法协同机制探讨

曾超

湖南省烟草专卖局法规处，长沙市芙蓉南路一段268号 410007

现行烟草专卖执法协同机制存在执法职能权限交叠、协调涉及的层级较多、与刑事司法衔接机制运行不够顺畅等问题，通过对当前国内行政执法协同机制模式优缺点和法律难点的分析研究，借鉴已有行政执法协同机制的成功经验，阐述了将烟草专卖管理的“部门管理”上升为“政府管理”，与各有关执法及司法部门，建立健全各个方位、各个层面的协同机制，提出统一烟草执法协同机制和优化制度设计等具体措施和建议，为建立“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的烟草专卖执法体系提供参考。

烟草；专卖；行政执法；协同机制

在自然界和人类社会机制及机制作用无所不在。机制是什么？机制是指社会现象内部组织和运行变化的规律，是为营造优胜劣汰竞争环境的有效规则，是组织成员自觉的行动动机和组织运行的相关规则的有机统一，它对组织的运行起着内在的支配作用。在自然法则中有现象叫“鲶鱼效应”，说的是：“渔民们为能将活的沙丁鱼从渔船上带回到市场买卖，在他们放满沙丁鱼的鱼槽里放一条鲶鱼，当沙丁鱼发现鲶鱼，非常紧张，十分活跃，反而没有发现死的沙丁鱼，渔民们就能将活的沙丁鱼带回到市场进行买卖”，这里的“鲶鱼效应”讲的就是一种机制效应。在烟草行政协同机制相关职能群体的运行过程中，实际上也具有类似机制效应，在现今行政机制研究理论中，一般推动行政协同机制主要包括三个要素，一是“法律规章、政策、计划要求”、二是“政府压力”、三是“部门利益的驱动”，其产生机制运行力量的大小主要来源于两个方面：一是机制内部群体能量的释放，另一个则是行政力量，这两个力量往往是不同步的，甚至可能存在相互对立、相互抵消，如果机制群体中某个职能部门出台政策，而受到普遍性抵制，抵制的力量往往会抵消行政力量的推动，这样机制就容易出现形同虚设，运行达不到预期的效果。一般来说行政协同机制的管理主体是本级政府法制工作机构代表政府来履行，行政协同机制从性质上说是一种带有准司法性质的活动，其机制的依据是根据职权法定原则，要求行政各法定职能部门严格依法定的权限和程序依法行政，不得超越职权范围，否则行为无效，这便是“越权无效原则”。

卷烟、雪茄烟等烟草制品作为国家专卖品，其监管模式在我国实行“分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责生产加工环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，司法部门负责违法犯罪活动的打击，烟草专卖执法部门只负责其专卖许可管理，对于烟草制品监管的执法权，法律、法规更多是赋予质检、工商等政府行政职能部门，大部分执法监管权是由政府相关职能部门来完成，这就容易导致作为机制运行群体中起主导作用烟草专卖行政主管部门，在其投入的行政协同机制运行成本和运行收益将会出现巨大的割裂，投入和收益比会出现失衡。所以怎样结合当地实际，建立好机制，发挥好机制效应在机制运行中的关键性作用，加强烟草市场的管理，推进行业健康持续发展，是一个重要课题。

1 我国现行行政执法协同机制的几种模式分析

1.1 综合执法

综合执法是指通过整合机构的方式，达到将行政执法权统一交由一个行政机关行使，从而避免多头执法，解决执法权限交叉重叠的目的。如城市管理综合执法，从相对集中行政处罚权实施效果来看，其成效是显著的。缺点：实行相对集中行政处罚权，只是将其他机关的部分行政处罚权移交给了综合执法机关，容易形成多个部门都有处罚权的情况，处罚机构不但没有减少，反而还有增加。如工商部门对无证商贩的行政处罚权、公安交通部门对侵占道路行为的行政处罚权集中后，这些部门依然要行使其他的行政处罚权，解决多头执法问题不明显。

1.2 领导小组

领导小组是指不改变职能部门的机构设置和隶属关系情况下，通过在各相关职能部门之间成立一个议事协同机构来统一组织和部署各部门的行政活动，完成行政中心工作，达成行政总体目标。优点：领导小组式的管理体制对于统一组织和指挥各方面的行政管理工作，协调各职能部门共同履行行政职责，减少部门之间的矛盾和冲突，起到了很大的作用。由于我国现行的法律制度和行政管理体制是条条管理，法律授予每一个职能部门的职责范围和权限有限，仅凭单个行政主管部门难以完全解决某一方面的问题，需要各部门的联动，但是在部门利益的驱动和职权法定原则的规定下，部门之间自觉地相互配合和协调缺乏启动机制，需要有一个有权威的组织机构从中组织和协调，领导小组是现行行政体制下的必然产物，有其存在的合理性和必要性。缺点：作为临时性议事协调机构，很多领导小组一般设立的随意性较大，每开展一项工作都要成立一个相应的领导小组，日积月累，领导小组只见成立，不见撤销。但是在实际工作中，如果职能部门能够有效地发挥作用，领导小组经常会成为摆设；而如果职能部门不愿意承担责任，则经常会把一些需要承担责任的难题推给领导小组，把领导小组当成扯皮的工具和挡箭牌。

1.3 行政协作

行政协作是指平行的职能部门之间，由于各部门职责权限的局限性和管理事务的关联性，基于同一目标而相互之间实行横向联合的管理方式。其表现形式主要是联合执法，即是为了配合某一阶段的中心工作，解决突出问题，相关行政执法机关在人民政府的组织下或主要管理部门的邀请下，组成联合执法小组，共同实施行政监督检查，对违法行为由相关的职能部门作出处理决定的执法行为。联合执法也存在着法律难题和障碍：（1）联合执法的主体资格问题。联合执法是各行政执法主体的联合，联合执法小组不同综合执法部门，不是一个独立的行政主体。在实践中，不仅相关行政执法部门，而且一些地方的人民法院、检察院，甚至包括人大、政协等机关在内，经常参加 “违章建筑拆除联合执法队”、“非法宗庙整治联合执法队”、“税收定额检查小组”、“街道秩序维护检查队”，其中也包括烟草专卖联合执法等行政事务性管理活动，混淆自身职能，引发了很多弊端。这些部门对行政权力本来是有监督职能的，如果他们也参加行政执法，在执法中公民合法权益一旦受到侵犯就难以维护，并且这些部门并没有行政执法权，法律也不允许行政机关委托或授予其行政执法权，它们参与所谓的“联合执法”实质上是一种越权行为，而且有损单位形象。（2）联合执法的职责问题。行政机构的设置，都有明确的分工，每一个行政机关都具有相应的管理职责，依法享有一定的职权，同时担负着相应责任。但是，在联合执法中，往往有意无意地忽视了各机关之间的分工和权限。一些部门从本部门利益出发，有利就去抢，有麻烦就往其他部门推，谁都想管，谁都不愿承担责任。

1.4 联席会议

联席会议是指没有行政隶属关系的行政机关间为了共同完成某一方面的工作任务而采用的一种较为长期的协作方式。某一方面的监管工作，法律法规授予了不同的行政机关共管，但相互之间的职责权限的划分可能不够明确，任何一方都难以独自完成社会经济事务的管理，需要相互配合才能全面彻底地解决问题。在此种情况下，在上级人民政府的指导下，由一方牵头，相关各方参加，以召开会议的形式，达成共识，形成协议，用以指导各成员单位的工作，共同实现行政目标。联席会议制度，从中央到地方，特别是在行政执法监管领域，已越来越为行政机关所广泛应用。

1.5 委员会制

委员会是指目前在行政管理中为解决多头管理、权限冲突而实行的一种组织形式。这种组织形式既不同于综合执法，也不同于领导小组，它是按职能性质将相关部门组织在一起，成为一个新的实体的管理模式。在这个实体中，各成员单位是其组成部门，但各成员单位不是联合执法，而是各自让渡部分职能由组成的实体统一执法，在行政法上新组成的实体成为一个行政主体。

2 烟草执法协同机制的相关问题

2.1 职能权限交叠的问题

这也是我国现行行政执法管理体制的通病，比如海关部门对走私卷烟可以直接进行查处；质量技术监督部门可以对假烟劣烟问题直接行使执法管理权；针对生产、销售假烟的行为，烟草部门可以认定为无证生产和销售非法生产的烟草专卖品进行处罚；工商局也可认定为假冒注册商标、侵犯商标权、无证非法经营等案件进行处罚。针对无证运输假烟、走私烟的行为，烟草局可按无证运输处理；工商局也可以按贩假、侵犯商标权案为由进行管理；海关对走私烟，可以直接按贩私处理；烟草部门只管办证而对无证经营没有处罚权，工商局可以依照非法经营的相关法律规定行使管理职责，公安局也可以按扰乱社会经济秩序进行管理。在权限交叠的情况下对一些烟草案件办理变得“有利就办无利就推”的事情。据了解，各地烟草部门为了解决这一问题，针对各类涉烟案件的处理，设定以举报奖、协调费等物质奖励形式来鼓励对涉烟案件的查处，但也导致烟草执法管理中，各职能部门的“权责不清晰、奖责不对称”情况出现。

2.2 机制协调涉及面较广和层级较多的问题

烟草专卖执法部门除协调政府主管部门外，还需要对人大、法院、检察院、工商、质检、公安和海关等相关部门进行协调，其协调相关者的行为差异性较大、数量较多，且烟草协同机制的每一个体都与利益密切相关，都是出于自身利益和成本的考虑，对烟草协同机制协调采取公开或非公开的不合作或抵触态度，导致烟草协同机制协调成本增加和协调低效率，即协调相关者关切切身利益得失程度和协调相关者的数量，直接影响了烟草协同机制成功与失败。

2.3 与刑事司法衔接机制运行不够顺畅，打假成果在司法层面落实不到位问题

据了解，2009年至2012年，就湖南省而言，共投入打假经费查处各类烟草专卖执法案件59548起，移送司法机关案件4214件，公安机关共刑拘涉烟犯罪嫌疑人1384人，检察机关共批捕涉烟犯罪嫌疑人1048人，法院判刑781人，行政执法的力度不可谓不大，战果也是颇为丰硕，但由于协作机制的问题，一些涉烟犯罪案件很难进入刑事司法程序，没有受到司法机关追究责任。主要表现在：2.3.1案件处理协作机制不连贯。一些基层烟草专卖执法单位在向公安机关移送案件时，往往认为只要有案件线索，就应当移送公安机关，却忽视了对相关当事人及证据的进一步固定和收集，也导致大量的无主案件。公安机关面对这类移送的案件，基于对结案率考核的顾虑，对部分移送的线索少、信息量小的无主案件不肯接收，或接收案件后，认为证据不充分，不符合立案条件，按照“不破不立”的做法，部分案件有久拖不结或索性作出不予受理案件的决定，退回烟草执法部门处罚了事，也往往给烟草部门案件处罚过程中带了“以罚代刑”的法律风险。2.3.2案件移送机制不顺畅。一些基层烟草专卖执法单位的执法人员对新刑事诉讼法及相关司法解释新的证据规则不了解，认为只要抓了案件，全部交给公安机关就完事了，对刑事法律案件证据收集认识不清楚，没有顾及后续刑事案件侦办证据保全的技术问题，再加上在查案的过程中，与公安机关的信息通报不及时，导致一些烟草执法案件行政执法证据无法转换刑事案件证据使用，带来的与司法机关对案件的定性、证据的收集和固定的分歧，造成案件移送难和处理难，案件整个移送机制不顺畅。2.3.3司法移送机制的法律监督落实不到位。一些烟草专卖执法部门与检察机关建立了对涉烟刑事案件移送机制，对于一些涉烟刑事案件移送公安部门同时报同级检察院备案制度，初衷是为了规范涉烟刑事案件移送中与公安机关配合的相关问题，加强检察机关在涉烟刑事案件中的法律监督，促进案件移送机制的合法规范。但具体执行中，一些基层烟草专卖执法单位对案件移送备案相关制度执行不到位，再加上同级检察院因工作量等原因，备案监督工作开展落实不到位、实效不明显。2.3.4协调机制中督导机制缺失。一些省份在省级层面，既成立了两烟领导小组，又成立了涉烟犯罪案件查处协调领导小组，形成了以省政法委为主导对全省涉烟刑事司法进行督导的机制，但到市、县打私打假工作中，因为市、县级并没有成立相应的协同机构，省级两烟领导小组和涉烟犯罪案件查处协调领导小组也没有形成对下级职能部门的督导机制，再加上一些职能部门主要以本级党委政府领导为主，导致了“上面雷声大，下面雨点小”具体落实效果不佳的问题。

3 相关建议和对策

建设烟草专卖协同机制的实质是要在巩固烟草专卖制度的前提下，将烟草专卖管理的“部门管理”上升为“政府管理”，与各有关执法及司法部门，建立健全各个方位、各个层面的机制，形成“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的烟草专卖执法体系。

3.1 统一烟草行政协同机制

3.1.1 统一烟草专卖执法的政府领导机制 在一些地区成立的“两烟”协调领导小组或整顿烟草市场秩序领导小组等等，在当前烟草专卖执法实践中发挥着相当重要的协调作用，是各级政府实现对烟草专卖的领导职能的重要方式，且效果明显。如湖南省人民政府出台了《湖南烟草专卖管理办法》，其中第三条明确规定“县级以上人民政府应当加强烟草市场管理，建立健全查处非法生产、经营烟草专卖品行为的协调机制和责任制度，维护烟草市场秩序。县级以上烟草专卖行政主管部门主管本行政区域内的烟草专卖工作。公安、工商行政管理、质量技术监督、海关、交通运输、价格等部门应当在各自的职责范围内，协同烟草专卖行政主管部门做好烟草专卖管理工作。”这些规定为烟草专卖协同机制提供了依据。

3.1.2 优化烟草专卖执法办案内部管理的协同机制建议调整烟草专卖执法“首长制”的内部管理协同机制。目前烟草系统内部执法机构主要由局长或副局长行使烟草专卖执法决策权，辅助有重大案件的集体讨论制度。这种“首长制”具有事权集中、责任明确、决策快、指挥灵便、行动迅速、行政效率高的优点，但容易出现不易监督、滋生腐败。如果把重大案件的集体讨论制度提升为重大案件审理决定的委员会制，建立一般案件实行“首长制”、重大案件实行“委员会制”的混合型领导机制，则可以集思广益、互相监督并不受外界干扰。

3.1.3 拓展执法协作的实现方式 烟草专卖执法协作机制属于行政协作范畴。行政协作的主要方式有协作协议、联席会议、联合机构、联合行动、派员进驻、移送处理、互相认可、互相通报等多种方式。各市州烟草专卖执法协作普遍应用了联席会议、联合行动和移送处理方式，少数单位采取了派员进驻、成立联合机构的方式。各种方式各有优点和不足，分别适合不同情形，应该因地制宜地拓展应用。尤其在符合法律法规的情况下，以契约式的协议协作方式，可以考虑研究推广适用。协议协作通过平等协商，明确协作适用条件、费用承担、程序运作、责任分担与救济等方面内容，更注重各项具体协作措施的落实，更有效避免协作机制的运行流于形式。

3.2 优化制度设计，提升机制效能

提升烟草专卖协同机制的效能，一靠机制改革，二靠制度完善。当前要在坚持烟草专卖体制的前提下，着力完善制度设计以提升机制效能。

3.2.1 科学设计激励制度 在坚持各级卷烟打假打私总结表彰会的前提下，力图优化激励机制，如对于举报人及重大案件、专项行动有重要贡献的人员，要努力缩短奖励的兑现周期，一案一奖的激励形式，进一步提高积极性。

3.2.2 突出机制约束，以落实各部门责任 制约制度是协同机制运行有效保障，奖励制度多、制约制度少是现实的情况，不利于机制有效运行。各级政府负领导职责，可以考虑从社会管理综合治理方面入手，建立上下级政府间的考核制度，使领导机制“落地”；促动各级政府对各下属协作部门的考核落实；各协作部门分别对各下属单位进行考核。烟草专卖执法部门在与各部门的协作中，应也应明确责任，系统内部还要完善行政执法责任制度，完善评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，强化法制机构的内部监督作用。

3.2.3 保障制度应强调资源的共享 保障制度为协同机制运行提供条件的制度。要提升资源使用效率，提升机制运行效能，还可以考虑使各种资源在协作部门之间、系统内部各层级之间共享，发挥“1+1>2”的作用。首先是信息资源的共享。省内烟草行政许可、行政处罚和涉刑案件的线索可以考虑在专卖管理信息系统中共享，下放权限供全省一线办案人员查询或自动提醒。与协作部门的信息共享需要逐步推进，从通报、移送开始，可以考虑能否与其他协作部门进行执法信息系统的对接或共享平台。其次是人力资源的共享。专卖人员偏少的现状无法改变，可以考虑以市级局为单位，日常办案以县级局为主，重大案件可以调动全市专卖人员组织专案组，集中力量统一行动。这需要执法地域权限调整的相应配套。再次是经费资源的共享。也可以考虑由市级局统筹，基本经费统分到县，重大案件经费由市级局按实际案件统筹管理。这样既可以保障县局日常行动需要，也可以集中力量办大案。

3.3 具体措施

3.3.1 积极健全市、县级政府烟草专卖执法领导机构市、县两级，重点是所在县级人民政府，要建立和完善相应的领导机构及运行机制，确保省、市、县三级烟草专卖执法领导机制有效运行，发挥领导、组织、协调作用。

3.3.2 全面建立与各相关职能部门的协作 在烟草专卖执法各个环节进一步完善与相关执法部门的协作：在案件侦查环节，要深化与公安机关多警种参与、高科技介入的协作；在涉烟运输环节，要建立与公路、铁路、民航、邮政、交通、交警等运输管理部门的协作机制；在执法宣传环节，要加强与报纸、网站、电台、电视台等部门的联系与合作，加强烟草专卖法执法活动的宣传。

3.3.3 逐步建立烟草专卖信用管理制度，完善烟草市场准入措施《国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》提出加快诚信体系建设，其中明确提出“完善违规失信惩戒机制，将实施侵权和假冒伪劣行为的企业和企业法定代表人、违法行为责任人纳入‘黑名单’，鼓励金融机构将企业诚信状况与银行授信挂钩。”以此为借鉴，我们可以立即建立烟草专卖违法记录“黑名单”制度，以后逐步完善企业和个体经营者诚信档案，记录有关违法经营者的信用信息，建立烟草专卖信用管理制度。加大依法取消烟草专卖经营业务资格的力度，完善退出制度。

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On improvment of collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement

ZENG Chao
Hunan Provincial Tobacco Monopoly Administration,Changsha 410007,China

Such problems as law enforcement overlapping,coordination at different administration levels and inadequate connection to criminal justice still exist in the current collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement. This paper addressed the necessity of changing “department management” into “government administration” and setting up comprehensive and multi-level collaborative mechanism with relevant law enforcement and judicial departments on the basis of advantage and disadvantage analysis of current domestic administrative law enforcement collaborative mechanism model and the successful experience in practice.Concrete suggestions and measures were thus proposed for optimizing tobacco law enforcement collaborative mechanism,which will help to establish a collaborative mechanism featuring “joint efforts and close collaboration of different departments under government leadership”.

tobacco monopoly,administrative law enforcement;collaborative mechanism

曾超.烟草专卖执法协同机制探讨[J].中国烟草学报，2015,21（3）

曾超（1977—），法律硕士，经济师，行政法研究方向，Tel：010-63606763，Email：zengc@tobacco.gov.cn

2015-01-05

: ZENG Chao.On improvment of collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement [J].Acta Tabacaria Sinica,2015,21(3)