我国农业何时能崛起？——美国成为农业强国的进程能给我们什么启示

我国农业何时能崛起？
——美国成为农业强国的进程能给我们什么启示

本刊编辑/黄若涵

编者按：李克强总理在《2015政府工作报告中》“翻牌”点名了29个需要重点发展的利好行业，这些行业或将得到政策倾斜、资金支持等一系列“优待”，它们的春天已然来临。细心的行业人士察觉到，这里面没有农业生产。作为一个需要用世界不足10%的耕地养活世界22%人口的国家，农业在国计民生中的位置举足轻重，然而在现阶段的中国，农业发展仍然处于比较尴尬的位置。美国农业与中国有相似因素（地大物博、资源丰富、农业在国民经济中的比重大，而且产业门类齐全、市场广阔、与世界各国有着广泛的联系等），但目前两国农业发展水平却相去甚远，即便如此，我们也可以从美国农业现代化的发展进程里学到一些东西。

美国农业实现现代化用了100年

农业被认为是美国的立国之本，而多年来美国政府也是这么去执行和贯彻的。

美国是最发达的现代农业国。在美国，农业是最大的产业之一，总资产达11 000亿美元，是工业总资产的70%左右，农业年生产总值约占工农业生产总值的16%。美国农业劳动生产率很高，美国人口占世界5%，但是其提供的主要农产品一般能占世界的20%以上。每个农业从事者平均年创产值6万～7万美元，可供养120～130人。但在独立战争以前，美国农业还处于落后状态，1860年以后，美国农业在政策的导向下，经过约100年的努力，到1960年前后，实现了全面的农业现代化。

政府的决定性作用

纵观美国农业现代化的过程，可以看出美国政府在不同时期依据经济发展的实际需要，利用经济的发展规律，制定和推行了一套行之有效的农业政策及措施，有力地保护、扶持和推动农业的发展，成为美国农业现代化进程中一个决定性的因素。

1862年的“宅地法”使农民获得了发展农业的土地，林肯总统签署的“农业部组织法”使农业的发展有了联邦指导的组织机构。1916年的“联邦农业贷款法”，规定降低农业贷款的利息率和使利息率均等化，为农业的发展解除了资金缺乏的矛盾。随着农业生产力的提高，农产品过剩的问题出现了，为此美国政府1933年颁布了《农业调整法》，用政府给予奖励和补助的休耕办法来缩减耕地面积，以减少产量和提高价格。同时授权商业信贷公司向农场主发放以稳定价格为目标的抵押贷款，从而使农场主的收益得到保障。后来到1937年农产品价格有所回升，农业纯收入也从1932年的20.32亿美元上升到1937年的60.05亿美元。

1996年《联邦农业完善与改革法案》出台后，虽然原农产品价格支持政策退出了历史舞台，但政府又通过其他各种渠道和方式为农业的发展提供条件和良好的政策环境。

20世纪50年代以来，美国的农业、畜牧业已经实现了全面现代化。这个时期也是美国农业全面发展并进军世界市场的时期。在出口方面，美国首先制定了完整的出口信用担保计划。其次，制定了完善的市场开发计划。美国政府还针对技术贸易壁垒，展开了生物技术与农业贸易计划及特产农作物技术支持计划，从各个方面消除和打破或减轻国外在卫生与动、植物检疫及其他方面采取的技术壁垒。

高额的农业政策补贴助力农业发展

美国政府始终把农业当作弱势产业对待，给予了比其他产业更多的支持，主要体现在高额的农业补贴。不同时期以来，补贴项目有差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、销售贷款差额补贴、资源保护补贴、农产品贸易补贴等。

1933年罗斯福“新政”时期，美国政府就颁布了《农业调整法》，开始对农业实行保护政策。后经历届政府的完善，形成了以对农业支持与保护为主旨的联邦农业政策体系。美国政府于1985年和1996年2次颁布农业法案，开始市场化的农业改革。2002年5月13日，美国总统布什签署了《2002年农业安全及农村投资法》（简称美国新农业法），该法案决定在1996年农业法的基础上，增加对农业的投入和补贴。根据美国农业部门估算，1933年美国联邦政府提供的农业直接补贴仅为1.31亿美元，以后逐年增加，按照1996年农业法规定，2002年到2007年6年期间的各项农业补贴约为666亿美元，2002年颁布的农业法在此基础又增加 519亿美元，6年累计达1 185亿美元。美国对农产品的补贴实行全过程全环节补贴，涉及农产品生产、贮存、销售、贸易和生产条件等多个方面。

我国近年来也加大了对农牧行业的补贴，但还远远不够，不足以支撑农牧业可持续健康发展。如我国现行的对病死猪无害化处理的补贴，平均是按每头80元的标准，而这还只针对年出栏50头以上商品猪的场，而1头死猪如果违法偷偷卖了肉，却可获利更多，在这样的背景下，多少人会自愿拿去无害化处理？如果国家有足够多的补贴，至少不要让养殖户亏太多的话，又有多少人愿意去铤而走险？在今年“最严环保法”施行的过程中，行业执法部门也应该深入了解猪场完成不了环评的症结和困难，帮助他们制定切实可行的整改和提高方案，而不是生硬的检查和强拆。

政府极少强制使用行政命令，激发市场活力

美国农业的发展始终是由市场进行主导，政府极少使用行政手段进行限制和推动。遵循一贯自由的传统，完全通过法律、政策和经济等手段，对农业进行调节和引导，充分发挥了政府和企业双方的积极性。

例如，美国农业进入机械化以后，生产效率极大提高，产值迅速增加，出现了粮食大量积压和价格下跌，对此美国政府采取了2项措施：收购余粮用于出口、让农民“休耕”，后者作用更大。“休耕”的政策不是硬性的，而是“商讨”性的。政府给予奖励和补助的办法来让农业“休耕”，减少耕地面积，而不是采取行政命令。他们规定了基本商品的限产合同，即对小麦、玉米、棉花、水稻、烟草、猪和奶制品等7大类农产品，在生产者自愿的基础上订立限制生产的合同。据有关资料，美国对休耕或将耕地转为林地，对每个农民的补贴在50～50 000美元，平均为5 000美元。另一方面，适当的“休耕”调整了供求平衡，如前所述，一段时间后农民收入反而增加了。

农业的发展活力与竞争优势，与政府对农业经济的科学管理密不可分。在推动现代化农牧业发展时，政府对农业的管理方式、运行机制和职能效率是否科学与合理，直接影响着中国现代农业的发展速度和质量。我国猪价在周期震荡中起伏，政府究竟该在什么时候调控，怎么调控值得商榷。

科技兴农是根本

美国农业人口占全美的2%，约 400万人。联邦政府每年投向农业科研、推广、教育的经费是20亿美元，且以年平均8%的比例逐年增长，这些经费相当大的部分直接拨给大学。

1862年，美国国会通过“莫里尔赠地学院法”，对于国立农业科研项目经费以政府预算拨款为主，为农业科研院校的发展夯实了基础。1887年国会又通过“哈奇法”建立了农业实验站，政府每年拨付大量科研经费予以资助。1914年的“史密斯—利佛尔法”又促使了农业推广站的出现，把农业院校、农业实验站和农业技术推广站组合成了一个学习、实验、推广的有机统一体，极大地促进了农业技术水平的提高和普及。1925年美国国会通过“珀内尔法”，增加对州农业试验站的拨款，扩大试验站的研究范围。1938年，美国农业部与各州的实验站，签订和续订研究项目达1 350余个。到20世纪70年代中后期，农业的资本有机构成超过工业。

科技成果转化不力一直是我国农牧业发展的诟病，每年通过评审的科技成果一大堆，然而真正推广运用的甚少，造成了科研资源的极大浪费。近几年国家也出台了系列推进科技成果转化的措施，但力度还不够，对于科研单位和科技人才的某些运行体制和激励机制还需改革。而另一方面，应加强农业职业教育，美国乡村初高中都设有农业教育课程，甚至在幼儿园也开设一些与农业有关的课程，这些做法值得我们借鉴。

农民需要有组织

在美国，早期的农民也是分散的无组织的。后来，政府通过法律和经济等不同性质的措施和手段，大力支持农民在不改变家庭经营性质的前提下，组建各种各样的农业合作组织。这样，商业组织再也无法盘剥农民了。

在市场经济条件下，中国分散的、势单力薄的农业生产经营者，很难与大规模的工业和商业进行平等竞争。在推动现代农业发展中，我国各级政府一定要重视农民和农业的组织化程度。政府提出的发展农业合作社就是很好的方法，但是需要加强合作社的规范和管理，真正扶持一批模范社，发挥出农民的主导和支配作用。

缩小城乡差距

美国城乡居民的收入差别不明显。2000年至2005年，美国全国职工平均年净收入为54 210美元，而农民是52 500美元。在社会保障方面，美国国民的医疗保健、养老、失业和最低收入保障等福利政策，城乡完全一致。美国还单独将农业和农民列为弱势产业与群体给予特别扶持帮助。在最近的20多年里，联邦政府用于农业方面的经济补贴有十几项，每年支付金额都在200亿美元以上。

中国城镇和农村居民收入差距大，2008年城乡收入比33∶1。国家多年来在国民利益关系上实行城乡分割的二元结构政策，在全民资源的利用上过于向城市倾斜。近年来也意识到弊病，在逐步建立一套扶持农业发展和农民增收的政策机制，走城乡统筹、共同发展的新路子，但我国离结束城乡二元结构的时代还有很远的路要走。如果能做到把农民就业纳入整个国民就业体系，建立城乡—体化劳动力市场，建立城乡一体化的社会保障体系，扩大农业补贴范围和补贴数量的话，离缩小城乡差距的目标就不远了。

后记：参照美国农业发展路径，如果我们要完全实现农业现代化至少还需要30多年，前提是我国政府也能把农业放在更核心的地位，顺应时代的发展、恰逢其时地为农业制定一系列利于发展的措施，给其发展和发挥的空间和土壤。