福建省集体林权制度改革目标评价、成效分析与对策建议

李国忠

（福建省林权登记中心 福建福州 350003）

福建省集体林权制度改革目标评价、成效分析与对策建议

李国忠

（福建省林权登记中心 福建福州 350003）

介绍了福建省集体林权制度改革的政策背景、基本路径与主要特点，对其改革目标进行评价、成效进行分析，指出其存在的生态补偿机制不够完善，金融支持林业发展的力度不够大，林业经营规模化、专业化水平不高，林下经济发展不够科学规范，林地家庭承包经营制度有待巩固落实等主要问题，并提出了加强全省林木收储中心建设、争取金融保险对林业的更大支持、完善重点生态区位商品林限伐补偿、加快培育林业经营新型组织、引导林农科学经营林下经济等全面深化福建省林改的措施与建议。

集体林权制度；改革成效；分析评价；对策建议

林地是国家重要的土地资源，是农村重要的生产要素，是农民重要的生活保障。30多年前的1978年，我国改革开放事业发端于农村，实行家庭联产承包责任制，把耕地承包到户，实现了“田有其主”，开启了中国特色社会主义事业的伟大征程。30年后的2008年，党中央、国务院作出全面推进集体林权制度改革的重大战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主”，推动了农村生产力的又一次大解放。

福建省是南方重点集体林区，山多林多是一大特色和优势。全省林地面积1.39亿亩，森林覆盖率达65.95%，居全国第一。林地作为农村重要的生产资料之一，在促进社会经济可持续发展中占有举足轻重的地位，林权制度改革与发展直接影响福建省社会经济发展的全局。福建省作为率先开展集体林权制度改革的省份，于2002年开始探索集体林权制度改革及与之相适应的配套改革，为全国林改探路，目前仍在广大农村持续深化。本文从福建省集体林权制度改革的政策背景入手，结合本次集体林权制度改革实践，阐述福建省林权制度改革的基本路径（做法）、主要特点，对本次改革的目标、成效与问题进行评价分析，进而提出具体的政策措施。

1 集体林权制度改革政策背景、基本路径与主要特点

1.1 政策背景

自1949年以来，福建省集体林权制度改革历经了一个“分与合”的变迁过程。以时间为序，大体可分为五个历史阶段[1]：一是土地改革时期,分山到户阶段。1950年-1953年，通过土地改革，农民分得自己所有的山林，实行农民的土地所有制。二是农业合作化时期，林木入社阶段。1954年-1957年，林业和农业一起走上合作化道路。林业实行林木折价入股，集中统一，合作经营。三是人民公社化时期,山林归集体所有阶段。1958年-1978年，实行政社合一的“三级所有制”管理体制，这一时期的山林，只有国家和集体拥有山林所有权，实行统一经营，统一分配，一直延续到1980年。四是改革开放初期，林业“三定” 阶段。1981年-1984年，开展了以“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”工作。由于配套政策没有跟上，改革没有达到应有的成效，使许多农民仍守着“金山银山”过紧日子，出现了“社会在发展，林区经济在萎缩”的怪象，很大程度上制约了集体林业的快速发展，影响了福建省林业现代化建设的进程和全面建设小康社会目标的实现。五是重点突破，整体推进阶段。2002年以来，福建省在全国率先开展以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革及配套改革。这个时期，福建省从明晰产权、重塑林农的经营主体地位入手，以持续深化集体林权制度改革为重点，不断出台配套政策和措施，带动林业各项改革不断向纵深推进，是一次比较彻底、全面落实林业产权的改革。

1.2 基本路径

本次改革遵循的路径，即按照“县直接领导，乡（镇）组织，村具体操作，部门搞好服务”的工作机制，循序渐进，稳步推进，推动改革健康、持续发展。首先，明晰产权主体改革。从2002年到2006年，省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，开展以明晰产权为重点的改革，初步实现了“山有其主”。其次，政策措施配套改革。从2006年到2009年，省委、省政府出台了《关于深化集体林权制度改革的意见》，开展以“稳定一大政策，突出三项改革，完善六个体系”为主要内容的政策措施配套改革，初步实现了“主有其权、权有其责、责有其利”。第三，巩固提升改革质量。从2009年到2013年，省委、省政府贯彻落实中央10号文件精神（中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》），2009年出台《关于持续深化林改、建设海西现代林业的意见 》，围绕生态省建设，坚持生态优先的发展战略，立足林业改革与发展提质提升。第四，全面推进深化改革。从2013年至今，2013年省政府出台了《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》，2014年福建省根据国务院出台《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，全面深化重点领域改革工作方案，其中包括了全面深化集体林权制度改革。目前，福建省正全力推进林权改革不断向前迈进取得新突破。

1.3 主要特点

1.3.1 主体性

在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过以家庭承包经营为主、其他方式承包经营为辅，落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

1.3.2 民主性

严格遵照《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》，坚持民主决策。做到政策、程序、方法、内容、结果“五公开”，改革的重大决策都必须经过村民会议或村民代表会议讨论通过，政府主要是引导，不包办代替。

1.3.3 物权性

2007年经全国人大审议通过的《物权法》明确规定林地承包经营权为用益物权。农民拥有的林地承包经营权和林木所有权，通过县级以上人民政府核发《中华人民共和国林权证》，改革赋予农民的经营权、处置权、收益权受法律保护和落实。

1.3.4 长期性

2008年中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确规定林地承包期为70年，承包期届满还可按照国家有关规定继续承包。

1.3.5 流转性

2003年《农村土地承包法》等相关法律法规政策规定，在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下，林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可依法采取转包、出租、互换、转让等多种方式流转。

1.3.6 资本性

国家允许农民在改革中获得的林地承包经营权和林木所有权可作为入股、抵押或出资、合作的条件，可以用自己依法拥有的林权进行抵押贷款。

1.3.7 持续性

福建省始终注意保持政策的稳定性和连续性，处理好改革、发展和稳定三者的关系，采取先试点后推开的办法，先易后难，产权主体改革与配套政策改革相衔接。例如，福建省在完成明晰产权主体改革后，又率先推进综合配套改革，特别是2009年以来，针对明晰产权、承包到户后林业出现的新情况、新问题，不断出台新的政策措施，有效地解决了“权归谁”、“山谁耕”、“树谁种”、“林谁管”、“钱谁出”、“虫谁治”、“火谁防”、“利给谁”的问题，取得阶段性成效，推动了福建省林业的跨越发展。

2 改革目标评价与成效分析

2.1 目标评价

（1）林权管理实现信息化。率先建立全省性林权管理业务应用系统，覆盖省、市、县、乡，省属国有林场、国家级自然保护区、国家级森林公园的林权管理。按照全国第一部地方性林权登记条例《福建省林权登记条例》，对林权登记、变更等工作实行动态化、信息化管理。全省累计林权登记发证12563万亩，全省林权登记发证率达98.95%、到户率达96.8%。

（2）林业经营组织化程度进一步提高。鼓励林农组建多元化、多类型的林业合作经济组织（林业专业合作社、家庭林场、股份合作林场、林业专业协会），培育发展新型经营主体。实行优惠政策，省财政共投入2630万元资金,对带动力强、起示范作用的林业专业合作社给予资金补助。全省累计建立林业合作组织3336家，涉及农户数143万，经营面积967.89万亩。其中，林业专业合作社2356家，家庭林场214家，涉及农户41.49万户，经营面积781.82万亩。

（3）森林综合保险有效拓展。福建省政府从2008年开始连续多年将森林保险列为“为民办实事”项目。积极开展和提升包括火灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰雹、霜冻、台风、暴雪、雨淞、病虫害在内的森林综合保险工作。从2014年起森林综合保险每亩保额由原来的500元提高到600元。全省累计森林综合保险参保面积超过1.14亿亩、参保率超过90%。其中，生态林参保面积4290万亩，参保率100%。

（4）林权抵押担保收储贷款稳步推进。积极开展林权抵押贷款、林业小额贷款、林农联保贷款等各类贷款，为林业发展提供资金支持。全省9个设区市57个县（市、区）开展林权抵押贷款业务，农信社、农行、开行等25家金融机构参与。已建立省、市、县级的林权抵押担保收储机构29家，担保机构43家，优化林权抵押贷款环境，努力化解金融风险。据统计，到2015年9月底，全省林权抵押贷款累计达150.36亿元，其中2015年1-9月全省林权抵押贷款20.66亿元，有效解决了农民发展林业的资金难题。

（5）林下经济迅速发展。在坚持生态优先的前提下，引导各地科学发展林下经济，重点发展林药、林菌、林畜、林禽、林蜂等林下种植、林下养殖，相关产品采集加工、森林休闲旅游等。从2013年开始，省级财政共投入1.9亿元资金用于56个县（市、区）发展林下经济，扶持建设省级林下经济发展示范基地71个，示范基地面积100多万亩，发展模式达到16个，带动农户21254户。2012、2013、2014年林下经济产值分别达620亿元、706亿元、746亿元。今年1－6月，全省发展林下经济面积861.8万亩，产值184.5亿元，约占全国10%。福建省被确定为全国林药发展示范省，邵武等7个县（市、区）被列入2014-2015年国家级林下经济示范基地。

（6）启动重点生态区位商品林赎买等改革。在充分尊重林农意愿的前提下，拟通过赎买、置换等方法逐步将重点区位内商品林调整为生态公益林，优化生态公益林布局。2014年，永安、顺昌、永泰等地已先行完成近1万亩重点生态区位商品林赎买。今年，全省选择7个县（市、区）开展赎买试点；在龙岩、永安等地开展生态公益林管护模式改革试点，探索以县（市、区）或乡（镇）为单位集中管理生态公益林，统一配备专职护林员，推广专职护林员“乡选、站管、村监督”做法；加快生态公益林立法工作，起草了《福建省生态公益林条例（草案）》，为依法管理生态公益林提供法律依据。

（7）林木采伐管理制度得到创新。按照“长大于消、总额控制、分类经营、分类管理”的思路，进一步落实林农对林木的处置权。完善并严格实施皆伐面积限额制度，放宽重点区位商品林采伐，允许人工针叶林和桉树成熟林按规定实行面积不超过45亩的小块状、带状皆伐，努力缓解生态保护与农民增收的矛盾；同时，通过落实补助政策，推进林木主伐由皆伐向择伐转变。

（8）森林资源流转机制更加有序。2005年出台《福建省森林资源流转条例》，2008年出台《福建省林木林地权属争议处理条例》，2009年出台《福建省林权登记条例》。坚持“依法、自愿、有偿”原则，建立“政府引导、农民主体、市场配置、部门服务”的林权流转工作机制。继续完善全省223个林权流转服务平台的功能。与海峡股权中心合作启动林业名特优林产品电商平台建设，全省共有290家林业经营单位在海峡股权交易中心挂牌交易或展示。林改以来，全省通过转包、出租、林木转让等方式共流转林地1035.92万亩，有效地促进了森林资源的市场化配置。

（9）集体林业综合改革试点扎实开展。指导列入全国第二批农村改革试验区的沙县、永春制定深化集体林权制度改革实施方案，开展各项改革试点。指导三明市建设全国集体林业综合改革试验示范区。目前，三明市已下发了集体林业综合改革试验示范区实施方案。配合省农业厅指导闽侯县开展发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。

（10）林业服务体系不断完善。截至2014年底，全省共有半专业森林消防队708支，共15466人；有专业森林消防队21支，共893人；全省森林病虫害防治专业队伍有100多家。全省累计成立伐区调查设计中介组织125家，林业物证鉴定机构13家，建立县级以上林业科技推广机构80个、乡镇林业技术推广站934个，指导林农科学经营林业，为林农提供便捷、高效的服务。

2.2 成效分析

（1）在生态效益上，实现了”国家得绿”。

从全省森林面积来看：2002年为1.10亿亩，2013年为1.20亿亩，增加1000万亩。

从森林蓄积量来看：2002年为3.65亿立方米，2013年为6.08亿立方米，增加2.43亿立方米。

从森林覆盖率来看：2002年为60.52%，2013年为65.95%，增加5.43个百分点。

（2）在经济效益上，实现了“农民得利”。

从林业产业总产值来看：2002年为635.94亿元，2013年为3610亿元，翻了五番以上。

从林改县农民人均年收入来看：2002年为3539元，2013年为9967元，翻了两番以上。其中2013年来自林业的收入2572元，占25.8%。

从农民就业成本来看：2002年以前，山区农民大多靠外出打工补贴家用，林改以后，许多农民不用离乡就能就地就近就业，据调查，就业成本降低了约35%。

（3）在社会效益上，实现了“农村得稳”。

从明晰产权来看：全省已完成明晰产权1.22亿亩，占应改革的98.56%。

从确权发证来看：全省已完成林权登记发证率98.82%，林权证到户率96.60%。

从林区社会和谐来看：改革化解了大量涉林矛盾纠纷，维护了林区社会和谐稳定。2003年以来，全省共调处林权纠纷8905起、面积236万亩，调处率达81%。

3 主要问题

3.1 生态补偿机制不够完善

虽然近几年省级以上生态林的补偿标准在逐步提高，省级以上生态林的补偿标准已提高到19元/亩·年，但与商品林150-200元/ 亩·年的收益相比仍然偏低，特别是省里对重点生态区位商品林（977万亩，其中非国有林860万亩）以及天然阔叶林实行限伐政策，但目前没有给予任何补偿，老百姓反映强烈，矛盾十分突出。

3.2 金融支持林业发展的力度不够大

虽然福建省林权抵押贷款工作取得了一定成效，全省也已有20多个县（市、区）成立或正在组建林权收储机构，省级林权收储中心也已挂牌成立，从机制上解决了林权抵押不良贷款处置问题，但在贷款期限、利率、评估、手续等问题仍需继续完善。同时，由于林权收储机构主要是服务林农，具有一定的公益性，亟待给予特殊扶持政策，否则难以持续发展。

3.3 林业经营规模化、专业化水平不高

林业经营周期长、风险高，需要适度规模经营才有好的效益。林改分山到户解决了人的积极性问题，但农村青壮年劳动力大量外流，加上林权分散、破碎化，导致林业经营基本处于靠天吃饭的粗放经营方式，与发展现代林业要求不相称。至2015年6月，全省虽已建立了3336个农民林业合作组织，但覆盖面不大，且大部分还处于发展初步阶段，普遍存在运行不规范、规模偏小、带动力不强等问题，亟待完善、提升。

3.4 林下经济发展不够科学规范

近几年来，福建省共安排1.9亿元省级财政专项资金扶助林下经济发展，在保护好生态的同时，提高了林业经营水平和综合效益，有效促进了农民增收，但目前林下经济发展地方特色不明显，大多还处于示范点、样板点建设，龙头企业少，精深加工不多，示范带动不够有力，发展效益受产品质量、市场等因素影响还有很大不确定性，福建省林下经济发展还有很大空间，亟需科学规范，潜力还有待进一步挖掘。

3.5 林地家庭承包经营制度有待巩固落实

林改之所以受到广大林农群众的欢迎，最重要的一条就是坚持林地家庭承包经营制度不动摇。但是，福建省林改前,一些地方流转不规范，山林归大户，在落实林地家庭承包时无山可分，群众意见大，矛盾纠纷多。特别是林改时，部分地方家庭承包到户率不高，联户户数偏多。明晰产权后，个别地方没有做好延包工作，出现林改逆转情况。落实林地家庭承包仍然任重道远，需要不断深化、完善、提高，持之以恒抓到位。

4 全面深化福建省林改的措施与建议

集体林权制度改革调整了农村生产关系，解放了林业生产力，增加了农民收入，促进了林区社会和谐，林改得到了广大农民的拥护。但笔者认为，目前福建省林改所取得的成绩只是全面深化改革迈出“万里长征的第一步”，福建省要在全国继续保持林改先进势头，就必须继续大胆创新，不断探索一条既保住生态，又使农民致富的路子，重点要在以下几个方面力争有新的突破。

4.1 加强全省林木收储中心建设

督促各设区市和有条件的县（市、区）成立林权收储中心，促进林权抵押贷款增量拓面，以破解农民生产发展资金的难题。重点在南、三、龙地区，力争三个设区市每个县（市、区）都成立一个以上林木收储中心；其他设区市继续加大工作力度，在辖区内的重点林业县成立一家林权收储中心，力争2016年底能有一半以上的重点林业县（市、区）成立林木收储机构，以解决金融部门贷款支持林业发展减少信贷风险的问题，促进林业产业发展和林农增收。

4.2 争取金融保险对林业的更大支持

争取农行等原有对林农开展抵押贷款业务的基础上，能对省、市、县的林木收储中心也予以贷款支持，为解决银行贷款风险创造条件，以取得银行、收储中心和林农共赢的效果。同时，在巩固森林综合保险的同时，争取出台一些政策，开展设施花卉项目保险业务，以取得共赢成效。

4.3 完善重点生态区位商品林限伐补偿

采取置换、赎买等方法，逐步将重点区位内商品林调整为生态公益林，优化生态公益林布局。努力通过解决补偿渠道，提高补偿标准，开展近成熟林赎买试点等，来缓解及逐步解决矛盾。

4.4 加快培育林业经营新型组织

在稳定林地家庭承包经营的基础上，大胆进行家庭林场、股份制林场等试点工作，大力发展林业专业合作社等新兴组织，解决目前林业生产规模小、组织化程度低、林农经营效益低等问题。

4.5 引导林农科学经营林下经济

科学引导各地发展有特色、有市场、有效益的林下经济项目，切实防止盲目跟风、产品雷同，导致“谷贱伤农”问题。同时，加大技术指导和服务力度，使林农得到更多的信息、技术、种苗等服务，少走或不走弯路，降低经营风险，取得更好的经济效益，真正做到“不砍树或少砍树，也致富”。

[1]中共中央、国务院.关于全面推进集体林权制度改革的意见（中发（2008）10号）[EB].2008.

[2]福建省人民政府.关于进一步加强林业发展的若干意见（闽政（2012）48号）[EB].2012.

[3]福建省人民政府.关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见（闽政（2013）32号）[EB].2012

[4]高兆蔚.南方集体林权制度改革研究[J].华东森林经理，2008，(2).

F326.22

B

1004-7743（2015）04-0029-06

2015-09-12