诸暨市林地承包情况及其存在问题分析

孟鸿飞翁仲源孟锃锴

（1浙江省诸暨市林业技术推广总站 311800；2浙江铭轩建筑工程有限公司 浙江诸暨 311800）

诸暨市林地承包情况及其存在问题分析

孟鸿飞1翁仲源1孟锃锴2

（1浙江省诸暨市林业技术推广总站 311800；2浙江铭轩建筑工程有限公司 浙江诸暨 311800）

分析了诸暨市林地承包中流转方式、承包面积、承包费用、支付方式、合同签订时间、承包年限、承包程序、承包合同期满后处置方式等情况，并指出其存在的大户承包积极性呈增长趋势、但承包面积比例小，承包程序复杂、操作比较困难，承包合同中有各种瑕疵、难以强制纠正，政策导向与实际操作有矛盾之处等问题。

浙江诸暨；林地承包；合同规范

诸暨市位于浙江省中部，林业用地2091752亩，占全市土地总面积的63.3%，森林覆盖率56.5%。1981年中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》后，诸暨市开展林业三定工作，即稳定山林权属、划定社员自留山、确定林业生产责任制。1989年底统计林业用地中，自留山948823亩，责任山633334亩，国有及集体统管山509595亩，并核发了所有权证和自留山证，签订了承包合同[1]。2006 年12月，诸暨市出台了《诸暨市林权登记管理规定（试行）》、《诸暨市森林、林木和林权流转管理规定（试行）》、《诸暨市森林资源抵押管理规定（试行）》、《诸暨市森林资源收集管理规定（试行）》[2]，当地林业部门会同乡镇政府开展了山林延包工作，通俗说法是将原来1981年到1989年确定的二证一合同的内容重新登记确认，以颁发《中华人民共和国林权证》的形式发给国有集体农户，承包时间统一延长到2055年12月31日。

1 研究概况

1.1 研究范围

诸暨市行政区域范围内的27个乡镇街道、3个国营林场。把全市划分为3个区进行调查，Ⅰ区——东北小区，范围为浣东街道、枫桥镇、赵家镇、东和乡、店口镇、阮市镇、山下湖镇、江藻镇、街亭镇；Ⅱ区----东南小区，范围为暨阳街道、里浦镇、东白湖镇、璜山镇、陈宅镇、岭北镇、王家井镇、牌头镇、安华镇；Ⅲ区----西部小区，范围为陶朱街道、大唐镇、五泄镇、马剑镇、草塔镇、应店街镇、次坞镇、直埠镇、同山镇。3个国营林场分别划入所在乡镇调查统计[3]。

1.2 时间与方法

对1989年12月、2014年12月和2015 年7月-9月的林地承包，分别采取三种调研方式，即林业档案资料收集，电话向各乡镇林业站收集，按各乡镇林业站为单位以实地问卷调查的方式对诸暨市27个乡镇的承包者就面积、签订日期、承包费用、承包款缴纳方式、付款方式、承包年限、招投标和评估程序实施、到期后的处理方式等进行记录。本文中的林地承包是指大户承包。

1.3 数据处理

利用EXCEL（WPS2012）软件对调查数据进行分析。

2 结果与分析

2.1 1989年林地承包情况

至1989年底，诸暨市2091752亩林业用地中，自留山948823亩，责任山633334亩，国有及集体统管山509595亩[1]。

表1 诸暨市1989年林地承包情况汇总表

从表1可知，针对责任山和集体统管山，其责任制的主要形式有5种，对责任山以联产到户承包为主，对统管山或插花山采取专管、专业承包到时人到组等方式。笔者参加了1989 年12月的承包责任制形式的区分，但当时也是无法具体确定各承包形式的面积。

2.2 2014年林地承包情况

2014年12月，由林业局向各乡镇林业站电话调查，调查承包数和乡镇公开招投标数量，结果如表2。

表2 诸暨市2014年林地承包情况汇总表

由表2可知，诸暨市27个乡镇承包户数为418家，其中经乡镇公开招投标的有86家，没有经过公开招投标的有14个乡镇。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ个区的承包者数量和乡镇公开抬投标数量及没有抬投标的乡镇数量皆为不同。

2.3 2015年林地承包情况

2015年7-9月，共调查27个乡镇，收回617份调查表。发包乡镇数27个，涉及发包村130个，流转面积42965.5亩，承包方数量617家，其中以单位名义承包30家，以个人名义即自然人承包587人。

表3 诸暨市2015年林地承包情况汇总分析表

表3显示，调查Ⅰ区9个乡镇中，涉及林地流转的78个村，流转林地面积 19661.2亩，承包方229个，其中以单位名义承包13个，以个人名义承包216个。调查Ⅱ区9个乡镇中，涉及林地流转的53个村，流转林地面积17006.6亩，承包方207个，其中以单位名义承包5个，以个人名义承包202个。调查Ⅲ区9个乡镇中，涉及林地流转的59个村，流转林地面积 6297.8亩，承包方181个，其中以单位名义承包12个，以个人名义承包169个。

2.4 2015年林地承包面积

按照5个档次的标准划定区间的数量和面积进行调查，结果如表4（表中前者是个数，后者是面积）。在42965.5亩承包经营面积中，99亩以下307个,面积8573亩，占19.95%；100-199亩69个,面积9219.5亩，占21.46%；200-299亩27个,面积6208亩，占14.45%；300亩以上29个面积18965亩，占44.14%。

表4 诸暨市2015年林地承包面积汇总分析表

表4显示，调查的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ区，其数量与面积皆不相同，以99亩以下的承包者为最多，其次是承包100-199亩的。从面积上看，承包面积 300亩以上的为最多，其次是100-199亩的承包者。没有写明面积是指本次调查表格中或者是承包合同中没有写明面积，只有四至或土名的185个。

2.5 2015年林地承包费用

在617份承包合同中，承包费用以现金缴纳、按比例分成、以工资抵扣和不明确等四种形式统计。支付承包款的方式按每年每亩500元的标准划分。调查表明，承包款缴纳每年每亩最少的0.4元，最高的每年每亩2333.3元；每年每亩499元以下的占64.5%；平均承包费用为60.60元/年*亩。

表5 诸暨市2015年林地承包费用缴纳汇总分析表

表5显示，以现金方式缴纳承包费的有596个，以分成形式和代管抵扣工资形式的4个，不明确缴纳承包费用方式的17个。其中每年每亩499元以下的398个，在每年每亩500元的20个，承包费用不明确的199个。

2.6 林地承包费用支付方式

承包费用的支付方式有多种多样。有一次性支付、一年一付、二年一付、三年一付、四年一付、五年一付、十年一付、分期支付（一般是分三期））、其它方式支付和没有商定支付方式等。

表6 诸暨市林地承包费用支付方式汇总分析表

由表6可知，一次性支付346例，占总数617的56.08%；1-5年支付的127例，占%20.58；十年一付的21例，占3.40%；分期支付的47例，占7.62%；以其它方式支付的25例，占4.05%；没有商定支付方式的51例，占8.27%。

2.7 林地承包合同签订时间

1981年实行林业“三定”责任制。2006年实施山林延包责任制。2012年2月1日，《浙江省林地流转和抵押管理办法》正式实施。各个时期大户承包林地皆有发生。

表7 诸暨市林地承包合同签订时间分析表

表7中显示，调查Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ区的林地承包合同签订时间不相同，1989－2006年共签订承包合同207份，占33.55%；2007年－2012 年2月1日签订承包合同284份，占46.03%；2012年2月2日－2014年签订承包合同105份，占17.02%；2015年1月1日起至今签订承包合同21份，占%3.40%。

2.8 林地承包年限

林地承包年限按照每隔10年为一档次、永久和没有明确年限的时间来划分。

表8 诸暨市林地承包年限汇总表

表8计算结果表明，承包年限1－10年的68份，占11.02%；承包年限10.1－20年的248份，占40.19%；承包年限20.1－30年的138份，占22.37%；承包年限30.1－40年的16份，占2.59%；承包年限在40.1年以上的133份，占21.56%；承包年限永久的1份，占0.16%；承包年限没有明确的13份，占2.10%。

2.9 林地承包程序

林地承包合同的签订在各个时期有一定的程序。在招投标中，有村招投标、镇招投标和不经过招投标的三种类型。集体资产评估，分为经过评估、没有经过评估和没有明确三种。集体资产是否经过会议讨论通过，分为只经过村民代表会议讨论通过、只经过村二委会讨论通过、经过村民代表且村二委会讨论通过、没有任何会议通过的四种形式。

表9 诸暨市林地承包程序情况汇总表

表9计算结果显示，村级招投标350家，占56.73%；镇级招投标51家，占8.27%；不经过任何招投标216家，占35.00%。经过评估的有73家，占11.83%；没有经过评估384家，占62.24%；没有明确是否评估160家，占25.93%。经过村民代表会议讨论通过的有184家，占29.82%；只经过村二委会讨论通过187家，占30.31%；经过村民代表且村二委会讨论通过161家，占26.09%；没有任何会议通过85家，占13.78%。

2.10 林地承包合同期满后处理方式

林地承包合同按照年限期满后，需要对其森林资源和地上建筑物、道路及灌溉设施进行处置。617家承包户依照签订合同时的情况采取各种不同的处置方式。

表10 诸暨市林地承包合同期满后处理方式分析表

表10显示，承包期满村能收回的178家，占28.85%；森林资源和收益全部归乙方的3家，占0.49%；继续承包的10家，占1.62%；协商处置的30家，占4.86%；重新招投标的92家，占14.91%；不确定的304家，占49.27%。

3 存在问题

3.1 大户承包积极性呈增长趋势，但承包面积比例小

从1981年以平均承包到户的责任山形式，到1989年集体山林的联产到户、专业承包萌芽的出现，2012年林地流转政策的全面推进，以及企业资本的加入，传统的卖入山林的观念等促使大户承包林地积极性整体呈现增长趋势。除了自然人承包林地外，以企业单位名义承包林地的现象也呈现出来。但大户承包的面积仅有4万余亩，即使是计算加入没有上报面积的185家，其承包面积也不会超过10万亩，在集体山中所占比例不到10%，承包面积比例小。

3.2 承包程序复杂，操作比较困难

按照《浙江省林地流转和抵押管理办法》的规定，集体山需要经过三分之二村民代表大会讨论通过、村二委会讨论通过、有资质评估单位评估、镇公开招投标，还要公示。这个程序写写容易，但在村级操作上相当困难。公示时有人提出异议，就要终止操作过程。同时，按照诸暨市的实际情况，在此办法施行前有491份承包合同占总数79.58%的已经签订。重新按照《办法》规定的程序操作一遍是不现实的。即使是《办法》规定后的招投标中，绝大部分承包没有完全符合规定的程序。

3.3 承包合同中有各种瑕疵，难以强制纠正

从调查中可以发现，承包合同中有的没有写明面积、有的承包费用不明确、有的承包费用支付方式不确定、有的合同连签订时间也没写明，有的承包年限超过了现有政策规定的年限，在程序上有的应当评估的没有评估、没有按照规定召开会议、应当经过公开招投标的没有公开招投标，承包期满后的资产处置也没有商定。这些问题作为行政部门可以引导纠错，但当事双方没有动作也不可以强制。

3.4 政策导向与实际操作有矛盾之处

作为政策导向是鼓励大户承包集体或者是个人平均承包的责任山，但生态公益林的补偿资金和政策性林木综合保险是按照各农户直接下发到户主的，《林权证》也是下发到各户主手中的。林农的责任山和自留山不想承包给大户。村级的各种问题往往在集体山林承包过程中或在村班子成员下台后几年甚至十几年后爆发。

[1]诸暨市林业局.诸暨林业志[M].1992.

[2]诸暨市人民政府办公室.诸暨市人民政府办公室诸政办发[2008]185号文件[EB].2008.

[3]诸暨市统计局.2013诸暨统计年鉴 [M].2014.

F301.3

B

1004-7743（2015）04-0025-04

2015-10-15