上海市宝山区林地保护利用研究

赵国华

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

宝山区位于上海市北部，东北濒长江，东临黄浦江，南与杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区毗连，西与嘉定区交界，西北隅与江苏省太仓市为邻，横贯中部的蕰藻浜将宝山区分成南北两部分。根据《上海市宝山区区域总体规划》，至2020年把宝山区建设成与上海国际化大都市相适应的、具有辅城功能的现代化滨江新区。为适应宝山区建设森林城市的需要，加快城市林业建设步伐，形成人和自然和谐的生态环境，建成以“生态绿心＋绿脉”为基础的绿化系统和气净、地绿、水清的区域空间环境。在《宝山区土地利用总体规划》和《上海市宝山区区域总体规划》的框架内，对上海市宝山区林地保护利用进行研究。

1 林地资源现状

宝山区现有林地面积3287 公顷，占土地面积的11.49%。林地面积按地类分，有林地面积2564 公顷，占78.01%；疏林地面积8 公顷，占0.24%；灌木林地面积501 公顷，占15.24%；未成林地面积211 公顷，占6.42%；无林地面积3 公顷，占0.09%。林地面积按国土地类属性划分：管控林地，即土地利用规划的用地属性为林地的现状林地，面积525 公顷，占15.97%；农用地上的经济林地，即土地利用规划的用地属性为耕地或园地的现状经济林地，面积80 公顷，占2.43%；瞻仰景观休闲用地上的林地，即城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地上的现状林地，以及名胜古迹、旅游景点、革命遗址等景点用地及其管理机构的建设用地上的现状林地，面积875 公顷，占26.62%；其它建设用地上的林地，即除瞻仰景观休闲用地之外的其它建设用地上的现状林地，面积1302 公顷，占39.61%；其它农用地上的林地，即生长在土地利用规划用于种植农作物（含蔬菜）的土地上的林地，面积505 公顷，占15.37%。

森林面积2623 公顷，森林覆盖率9.17%，林木蓄积114786 立方米。其中乔木林面积2550 公顷，占97.22%；竹林面积14 公顷，占0.53%；灌木经济林面积59 公顷，占2.25%。

2 林地保护利用现状分析

2.1 保护利用成效

（1）林地资源得到有效保护。近几年，通过生态公益林建设和管护政策的实施，林地资源到了有效保护。现有各类公益林面积3002公顷，养护社13 个，养护人员1187 人。

（2）林地生产率显著增加。2004-2009年间，乔木林单位面积蓄积量由31.76 立方米/公顷提高到 45.18 立方米/公顷，增幅42.25%。林地生产力显著提高，对于提高森林储碳能力、维护生物多样性等具有重要意义。

（3）局部生态状况明显改善。2004年以来，全面实施公益林建设工程，不断加大公益林投入与建设力度，森林生态功能不断增强。通过深入开展城市（城镇）绿化美化工程以及农田防护林建设工程，城乡生态环境得到明显改善，初步构筑起了绿化生态屏障。

（4）林地多功能利用逐渐拓宽。通过大型生态片林公园化、城市（城镇）绿化规模化和景观化、花卉苗木基地特色化等措施，持续发展森林旅游、森林人家和林家乐等产业，近几年各类园区建设逐渐加快，生态旅游蓬勃发展，森林景观和游憩等多功能效益得到显著改善和提高。

2.2 存在的主要问题

（1）林地总量不足，面积增加难度大。2009年，宝山区森林覆盖率为9.17%，较全市森林覆盖率平均水平（10.74%）低1.57 个百分点，较全国水平（20.36%）低11.19 个百分点。此外，由于土地利用率极高，可用于发展林业的土地面积越来越少，因此，林地面积增加难度大。

（2）林地稳定性差。在现状林地中，按国土部门的地类属性划分，管控林地面积仅占现状林地面积的15.97%，其它农用地、建设用地及其它土地上的森林和林地，易受市场、国家宏观政策调整以及经济社会发展等外部环境影响，加上基本农田保护政策的制约和经济社会快速发展对土地的需求，林地的稳定性面临巨大压力。

（3）林地质量不高。宝山区森林资源呈现人工纯林多、混交林少，中幼林多、成过熟林少等现象，林分总体质量不高。乔木林单位面积蓄积量45.18 立方米/公顷，为全国平均水平（86 立方米/公顷）的52.53%。

（4）林地保护与利用矛盾日趋突出。受区域土地面积所限，经济社会的发展使得土地资源供需矛盾十分突出。根据规划，到2020年末，宝山区集中建设区总面积23430 公顷，占国土面积的81.90%，这必将为今后的林地保护带来更大的压力。林地既要承担满足人们日益增长的生态需求任务，又要承担满足经济社会发展用地需求的任务，使林地保护与利用的矛盾突出。

3 林地保护利用分区布局

根据宝山区的自然条件，在区划中以生态体系建设现状、土地利用规划、城镇化及工业化、农业及农村现代化建设等对林地利用带来的作用和影响为主要依据，将全区划分为三大区域。

3.1 南部城镇森林建设优化区

由宝山外环线以南的集中城市化地区组成，包括吴淞街道、淞南镇、高镜镇、张庙街道、庙行镇及大场镇，总面积7510 公顷，占国土总面积的26.25%。该区现有林地面积572公顷，占林地总面积的17.40%。其中：生态公益林地面积566 公顷，占98.95%；商品林地面积6 公顷，占1.05%。森林面积451 公顷，森林覆盖率6.01%。

保护利用方向：该区域城市化程度高，绿量和增绿空间明显不足，绿地面积大幅度增长的潜力不大，在严格保护现有绿地的同时，加大居民小区、街心游园、广场装饰、路网、公园、学校、医院等绿地、园林、绿化树木升级改造，按照点、线、面进行规划和布局，同时 大力发展垂直绿化，屋顶绿化，增加中心城区的绿量。应针对树种类型单一、“乔灌草”结合不够、群落结构简单的低效绿地进行改造，提高绿化的景观质量和生态效益。

3.2 中部森林生态景观建设区

新型的现代化滨江城区，即由东城、西城和顾村组成。包括友谊街道、杨行镇及顾村镇，总面积8936 公顷，占国土总面积的31.24%。该区现有林地面积1096 公顷，占林地总面积的33.34%。其中：生态公益林地面积1019 公顷，占92.97%；商品林地面积77 公顷，占7.03%。森林面积910 公顷，森林覆盖率5.38%。

保护利用方向：大幅度增加区内的绿化规模，形成人与自然和谐共存、各种绿化衔接合理、生态功能完善稳定的城市森林生态系统。发展生态旅游、森林人家，打造城市森林建设示范区域。重点在于构建宝山城市综合性文化休闲公园和自然公园，以此形成南北向城市景观轴，有东城区的炮台湾公园、西城区的绿龙公园以及邻近顾村的城市综合性文化体育休闲西北公园。

3.3 北部生态防护林、经济林建设区

包括罗泾镇、罗店镇及月浦镇镇，总面积12162 公顷，占国土总面积的42.51%。该区现有林地面积 1619 公顷，占林地总面积的49.25%。其中：生态公益林地面积1417 公顷，占87.52%；商品林地面积202 公顷，占12.48%。森林面积1262 公顷，森林覆盖率10.38%。

保护利用方向：区域内大型污染工业与居住混杂，农村与城市交错，重点建设郊区绿化林、风景林、净化工业污染的生态林和各种经济果林，即建设郊区风景区、绿化带、工业生态区和花果区，并开展主要交通要道的绿化工作，形成道路绿化景观。

4 林地保护等级划分和分级保护管理

4.1 林地保护等级

坚持全面保护与突出重点相结合的原则。根据生态脆弱性、生态区位重要性、森林类别、林地生产力及现状林地的国土地类属性等指标，对林地进行系统评价定级，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4 个保护等级。

Ⅰ级保护林地：包括宝钢水库、陈行水库一、二级水源保护区范围的林地。现有Ⅰ级保护林地2 公顷，规划到2020年，Ⅰ级保护林地总面积保持稳定。

Ⅱ级保护林地：包括军事禁区、沿海防护林基干林带、外环线及郊环线两侧500米以内；国道、市道及轨道交通等两侧100 米以内；市管河道两侧100 米以内；高压走廊等。现有Ⅱ级保护林地519 公顷，规划到2020年，Ⅱ级保护林地总面积保持稳定。

Ⅲ级保护林地：包括除Ⅰ、Ⅱ级保护林地以外的所有公益林地。现有Ⅲ级保护林地2646公顷，规划到2020年，达到4162 公顷。

Ⅳ级保护林地：包括除管控林地之外的其它商品林地。现有Ⅳ级保护林地120 公顷，规划到2020年，Ⅳ级保护林地总面积保持稳定。

4.2 分级保护管理

Ⅰ级保护林地管理：除必需的经营性抚育和改善森林健康等林业生产经营活动外，禁止其它生产性经营活动，严禁改变林地用途。

Ⅱ级保护林地管理：实施限制经营利用管理，可开展抚育性经营，以提高林分质量和森林健康状况。除经批准的能源、交通、水利及城市基础设施建设必须占用外，不得以其他任何方式改变林地用途；建设工程占用征收管控林地依法纳入占用征收林地定额管理，并必须进行占补平衡，确保管控林地总量不减少。

Ⅲ级保护林地管理：可开展抚育性经营，以改善林分质量和森林健康状况，在确保生态系统健康和活力不受损害的前提下，鼓励和引导开展多种形式的森林旅游活动，适度发展林下经济。具备改造条件的公益林地，可适当配套建设休闲游憩设施，为周边居民提供生态休闲场所。适度保障能源、交通、水利及城市基础设施建设使用林地，从严控制商业性经营设施建设用地。

Ⅳ级保护林地管理：控制林地非法转用和逆转，推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。

5 保障林地保护利用措施

5.1 落实林地保护利用目标考核责任制

宝山区政府主要负责人对本区行政区域内的林地保护利用负总责，各镇（街道、区、场）的主要行政负责人对本区域内的林地保护利用负总责。要把森林保有量、林地保有量等目标，分解落实到各镇（街道、区、场），签订或下达目标责任书，建立并落实考核体系和考核办法，做到目标明确、责任到人。

5.2 健全管理制度

根据《森林法》、《森林法实施条例》、《上海市森林管理规定》等有关法律法规，逐步制订和完善与林地规划有关管理办法和规定，建立健全林地保护管理政策体系，严格执法，使林地管理工作做到有章可循、有法可依、执法必严、违法必究。强化林地保护管理，严禁乱占林地，打击破坏林地行为，依法保护利用林地。同时，尽快制定、颁布林地保护、管理、流转、分类分级、动态监测等规章和标准，以适应节约集约利用林地和分级、分类、分区管理林地的需要。

5.3 保障经费支持

5.3.1 建立稳定投入机制

上海市和宝山区两级政府要加大对生态区位极为重要和生态极为脆弱地区森林植被恢复的投资力度，积极鼓励和引导社会资金用于补充森林及林地资源；确保林地确权、定界、调查、监测、档案管理以及林地执法、管护、用地审核等资金投入。

5.3.2 完善公益林地补偿制度

不断完善森林生态效益补偿制度，按照“谁受益，谁补偿”的原则，建立区域之间、上下游之间、产业之间多渠道投入补偿机制；逐步提高区财政对森林生态效益的补偿标准，建立分级补偿制度，充分体现按质补偿，促进公益林质量的提高。建立种苗、造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。在保护好公益林的同时，科学合理利用公益林资源，增强公益林自我补偿能力。

5.4 强化技术支撑

加强和完善现有森林资源监测网络，定期组织开展林地资源动态监测；运用“3S”技术等现代技术手段，建立林地、林木管理信息系统，在上海市宏观指导或控制下，对规划范围内的林地进行逐块登记造册，建立林地地籍档案，统一管理林地数据。做好年度林地变更调查，及时更新林地档案，全面掌握林地变化状况，及时发现、纠正和处理违反规划的行为。

[1] 上海市宝山区规划和土地管理局.宝山区土地利用总体规划（2010-2020年）[R].2011.

[2] 上海市城市规划设计研究院， 宝山区规划设计研究院.上海市宝山区区域总体规划（2005-2020）[R].2005，12.

[3] 国家林业局华东林业调查规划设计院.宝山区森林资源规划设计调查报告（2009年）[R].2011.