农民工返乡创业扶持政策绩效评估体系：构建与应用

〔摘要〕国际金融危机爆发后中央出台了系列扶持农民工返乡创业的政策，目前这些政策的绩效亟待评估。本文从政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”等五个方面构建了一个能对政策宣传、推广落实各环节绩效进行评估的框架，并以四川省为例进行了检验。结果显示，大部分创业者认为扶持政策很重要，但因宣传不够，创业者对政策相当陌生，仅有约6成的创业者利用过政策，表明政策的推广效果强于宣传效果；且因政策落实力度不够，创业者利用政策的难度较高。尽管政策的宣传、落实都存在问题，但只要创业者利用过政策，他们的满意程度都比较高。

〔关键词〕农民工；返乡创业；政策评估

〔中图分类号〕F3236〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）05-0079-07

〔基金项目〕国家社科基金项目“劳务输出大省扶持农民工返乡创业研究”（09CJY060）

〔作者简介〕胡俊波，四川省社会科学院农村发展研究所副研究员，博士，四川成都610071。一、引言

为应对国际金融危机，2008年9月国务院办公厅转发《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发[2008]111号），并于当年12月下发《关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发[2008]130号），此后，财政部、中国人民银行等相关国家部委以及部分劳务输出大省陆续出台配套政策扶持农民工返乡创业。政策出台以后，返乡创业的农民工是否知道相关政策？他们能够利用上这些政策吗？利用政策的难度大吗？用过政策以后感觉满意吗？还有哪些政策需要改进？对这些问题的回答实际就是对返乡创业扶持政策的绩效进行评估。这种评估不仅有利于政策的制定和实施者了解政策的宣传、推广、执行情况，掌握目前政策实施过程中存在的不足，同时还可以为政策的下一步改进提供方向参考和 决策依据，因而具有十分重要的意义。

自20世纪90年代初我国实行行风评议以来，政策绩效评估已经涉及到经济社会发展的方方面面，对“三农”政策绩效的评估更是其中的热点之一。许均平（2010）建立了一个双层分类评估体系，并采用数据包络分析（DEA）方法评估了农村信贷投入对农村经济社会发展、不同类型利益主体所产生的效应。〔1〕何树全（2012）运用局部均衡政策评估模型（Policy Evaluation Model，PEM）对农业生产投入补贴政策与直接补贴政策的效应进行了比较研究。〔2〕朱红根等（2011）运用顾客满意度理论调查了返乡农民工对创业扶持政策的满意度，并采用多元回归方法对影响满意度的因素进行了研究。〔3〕已有文献从不同角度对“三农”政策绩效评估展开了研究，并对本文有重要的启示和借鉴。但是，如果采用现有文献的研究方法难以完整、有效地回答篇首提出的几个问题，主要在于：第一，既有文献方法属于静态政策评估，只能对创业扶持政策过程中的某个环节进行评估，无法同时对政策“宣传—推广—落实—客体反应”等各个环节的绩效进行评估。第二，农民工返乡创业扶持政策的出台时间相当短，目前仍处于政策调校期，缺乏系统有效的官方统计数据支撑，无法采用DEA、PEM等方法进行精确的效应评估。为此，本文针对农民工返乡创业扶持政策评估的实际需要，首次从政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”等五个方面构建一个能对政策宣传、推广到落实各环节绩效进行评估且相对简单可行的框架，以回答前述相关问题。

（三）政策建议

农民工返乡创业是近年来农村经济社会发展的新趋势，对于加快社会主义新农村建设，推动县域经济发展，改变过去农村资金、劳动力单向流出的局面具有非常重要的意义。上文提出的“政策实施重点及改进方向”为下一步政策调整提供了有益的参考。然而，扶持农民工返乡创业是一项系统工程和长期工程，既与政策方案本身的优劣息息相关，同时也与政策的实施方有很大关系。因此，要促进农民工返乡创业，不仅需要在具体环节上作出调整，更需要在组织模式、行政方式、激励机制等更高层面进行改革创新才能有效提高政策效率。

第一，创新县域农民工返乡创业工作组织模式。按照现行的行政管理体制，县级政府是具有实施农民工返乡创业扶持政策综合协调能力的最低层级政府。针对一些地方政府只注重“招大引强”，以及政策资源分散在各个部门的局面，本 文认为应该首先将创新县域工作组织模式作为推动返乡创业经济发展的重要抓手。在劳务输出基地县试点推广建立“农民工返乡创业工作领导小组”，以县长为组长，各县级部门和乡镇主要负责人为成员。县委、县政府明确将推动农民工返乡创业工作作为各级各部门的“专项工程”，由县领导小组统一分解、协调各部门在政策“宣传—推广—落实”等各个环节的工作，由部门主要负责人主抓，并落实1名分管领导和多名工作人员具体负责，建构促进农民工返乡创业的组织保障。

第二，进一步改革相关部门的行政方式。一要重构现行创业服务平台体系，改变创业服务主要由政府公共管理部门提供的现状，充分发挥社会资本的力量，培育主体多元化的创业服务平台。二要加强政策执行机构、服务平台内部工作人员的业务培训，提升其政策水平和服务质量。三要改革相关部门和机构的工作方式，将过去那种“守株待兔”的工作方式转变为主动上门服务的工作方式，精简行政审批事项，深入基层，加强调研，改进作风，对创业者的需求及时掌握、及时处理、及时反馈。

第三，完善绩效考核与政务监督机制。一是完善绩效考核机制，切实加强政策落实情况的监督检查，确保取得成效，对在促进农民工创业工作中涌现的先进单位和典型企业给予表彰奖励。二是完善政务监督机制，畅通创业者对行政部门不作为、乱作为、推诿扯皮现象进行举报投诉的渠道，设立并公布举报电话、电子邮箱，在实名举报投诉优先的情况下，接受创业者匿名举报投诉。〔参考文献〕

〔1〕许均平.基于DEA方法的农村信贷政策效应评估研究〔J〕.金融与经济，2010，（5）.

〔2〕何树全.中国农业支持政策效应分析〔J〕.统计研究，2012，（1）.

〔3〕朱红根，等.农民工返乡创业政策满意度影响因素分析〔J〕.商业研究，2011，（2）.

〔4〕张国庆.现代公共政策导论〔M〕.北京大学出版社，1997.194.

〔5〕包国宪，等.政府绩效评价中的“顾客导向”探析〔J〕.中国行政管理，2006，（1）.

〔6〕Claes Fornell， Michael D. Johnson， Eugene W. Anderson， Jaesung Cha， & Barbara Everitt Bryant. The American Customer Satisfaction Index： Nature， Purpose， and Findings. Journal of Marketing Vol. 60 （October 1996），pp.7-18.

（责任编辑：张琦）社会科学研究20145

〔摘要〕国际金融危机爆发后中央出台了系列扶持农民工返乡创业的政策，目前这些政策的绩效亟待评估。本文从政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”等五个方面构建了一个能对政策宣传、推广落实各环节绩效进行评估的框架，并以四川省为例进行了检验。结果显示，大部分创业者认为扶持政策很重要，但因宣传不够，创业者对政策相当陌生，仅有约6成的创业者利用过政策，表明政策的推广效果强于宣传效果；且因政策落实力度不够，创业者利用政策的难度较高。尽管政策的宣传、落实都存在问题，但只要创业者利用过政策，他们的满意程度都比较高。

〔关键词〕农民工；返乡创业；政策评估

〔中图分类号〕F3236〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）05-0079-07

〔基金项目〕国家社科基金项目“劳务输出大省扶持农民工返乡创业研究”（09CJY060）

〔作者简介〕胡俊波，四川省社会科学院农村发展研究所副研究员，博士，四川成都610071。一、引言

为应对国际金融危机，2008年9月国务院办公厅转发《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发[2008]111号），并于当年12月下发《关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发[2008]130号），此后，财政部、中国人民银行等相关国家部委以及部分劳务输出大省陆续出台配套政策扶持农民工返乡创业。政策出台以后，返乡创业的农民工是否知道相关政策？他们能够利用上这些政策吗？利用政策的难度大吗？用过政策以后感觉满意吗？还有哪些政策需要改进？对这些问题的回答实际就是对返乡创业扶持政策的绩效进行评估。这种评估不仅有利于政策的制定和实施者了解政策的宣传、推广、执行情况，掌握目前政策实施过程中存在的不足，同时还可以为政策的下一步改进提供方向参考和 决策依据，因而具有十分重要的意义。

自20世纪90年代初我国实行行风评议以来，政策绩效评估已经涉及到经济社会发展的方方面面，对“三农”政策绩效的评估更是其中的热点之一。许均平（2010）建立了一个双层分类评估体系，并采用数据包络分析（DEA）方法评估了农村信贷投入对农村经济社会发展、不同类型利益主体所产生的效应。〔1〕何树全（2012）运用局部均衡政策评估模型（Policy Evaluation Model，PEM）对农业生产投入补贴政策与直接补贴政策的效应进行了比较研究。〔2〕朱红根等（2011）运用顾客满意度理论调查了返乡农民工对创业扶持政策的满意度，并采用多元回归方法对影响满意度的因素进行了研究。〔3〕已有文献从不同角度对“三农”政策绩效评估展开了研究，并对本文有重要的启示和借鉴。但是，如果采用现有文献的研究方法难以完整、有效地回答篇首提出的几个问题，主要在于：第一，既有文献方法属于静态政策评估，只能对创业扶持政策过程中的某个环节进行评估，无法同时对政策“宣传—推广—落实—客体反应”等各个环节的绩效进行评估。第二，农民工返乡创业扶持政策的出台时间相当短，目前仍处于政策调校期，缺乏系统有效的官方统计数据支撑，无法采用DEA、PEM等方法进行精确的效应评估。为此，本文针对农民工返乡创业扶持政策评估的实际需要，首次从政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”等五个方面构建一个能对政策宣传、推广到落实各环节绩效进行评估且相对简单可行的框架，以回答前述相关问题。

（三）政策建议

农民工返乡创业是近年来农村经济社会发展的新趋势，对于加快社会主义新农村建设，推动县域经济发展，改变过去农村资金、劳动力单向流出的局面具有非常重要的意义。上文提出的“政策实施重点及改进方向”为下一步政策调整提供了有益的参考。然而，扶持农民工返乡创业是一项系统工程和长期工程，既与政策方案本身的优劣息息相关，同时也与政策的实施方有很大关系。因此，要促进农民工返乡创业，不仅需要在具体环节上作出调整，更需要在组织模式、行政方式、激励机制等更高层面进行改革创新才能有效提高政策效率。

第一，创新县域农民工返乡创业工作组织模式。按照现行的行政管理体制，县级政府是具有实施农民工返乡创业扶持政策综合协调能力的最低层级政府。针对一些地方政府只注重“招大引强”，以及政策资源分散在各个部门的局面，本 文认为应该首先将创新县域工作组织模式作为推动返乡创业经济发展的重要抓手。在劳务输出基地县试点推广建立“农民工返乡创业工作领导小组”，以县长为组长，各县级部门和乡镇主要负责人为成员。县委、县政府明确将推动农民工返乡创业工作作为各级各部门的“专项工程”，由县领导小组统一分解、协调各部门在政策“宣传—推广—落实”等各个环节的工作，由部门主要负责人主抓，并落实1名分管领导和多名工作人员具体负责，建构促进农民工返乡创业的组织保障。

第二，进一步改革相关部门的行政方式。一要重构现行创业服务平台体系，改变创业服务主要由政府公共管理部门提供的现状，充分发挥社会资本的力量，培育主体多元化的创业服务平台。二要加强政策执行机构、服务平台内部工作人员的业务培训，提升其政策水平和服务质量。三要改革相关部门和机构的工作方式，将过去那种“守株待兔”的工作方式转变为主动上门服务的工作方式，精简行政审批事项，深入基层，加强调研，改进作风，对创业者的需求及时掌握、及时处理、及时反馈。

第三，完善绩效考核与政务监督机制。一是完善绩效考核机制，切实加强政策落实情况的监督检查，确保取得成效，对在促进农民工创业工作中涌现的先进单位和典型企业给予表彰奖励。二是完善政务监督机制，畅通创业者对行政部门不作为、乱作为、推诿扯皮现象进行举报投诉的渠道，设立并公布举报电话、电子邮箱，在实名举报投诉优先的情况下，接受创业者匿名举报投诉。〔参考文献〕

〔1〕许均平.基于DEA方法的农村信贷政策效应评估研究〔J〕.金融与经济，2010，（5）.

〔2〕何树全.中国农业支持政策效应分析〔J〕.统计研究，2012，（1）.

〔3〕朱红根，等.农民工返乡创业政策满意度影响因素分析〔J〕.商业研究，2011，（2）.

〔4〕张国庆.现代公共政策导论〔M〕.北京大学出版社，1997.194.

〔5〕包国宪，等.政府绩效评价中的“顾客导向”探析〔J〕.中国行政管理，2006，（1）.

〔6〕Claes Fornell， Michael D. Johnson， Eugene W. Anderson， Jaesung Cha， & Barbara Everitt Bryant. The American Customer Satisfaction Index： Nature， Purpose， and Findings. Journal of Marketing Vol. 60 （October 1996），pp.7-18.

（责任编辑：张琦）社会科学研究20145

〔摘要〕国际金融危机爆发后中央出台了系列扶持农民工返乡创业的政策，目前这些政策的绩效亟待评估。本文从政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”等五个方面构建了一个能对政策宣传、推广落实各环节绩效进行评估的框架，并以四川省为例进行了检验。结果显示，大部分创业者认为扶持政策很重要，但因宣传不够，创业者对政策相当陌生，仅有约6成的创业者利用过政策，表明政策的推广效果强于宣传效果；且因政策落实力度不够，创业者利用政策的难度较高。尽管政策的宣传、落实都存在问题，但只要创业者利用过政策，他们的满意程度都比较高。

〔关键词〕农民工；返乡创业；政策评估

〔中图分类号〕F3236〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）05-0079-07

〔基金项目〕国家社科基金项目“劳务输出大省扶持农民工返乡创业研究”（09CJY060）

〔作者简介〕胡俊波，四川省社会科学院农村发展研究所副研究员，博士，四川成都610071。一、引言

为应对国际金融危机，2008年9月国务院办公厅转发《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发[2008]111号），并于当年12月下发《关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发[2008]130号），此后，财政部、中国人民银行等相关国家部委以及部分劳务输出大省陆续出台配套政策扶持农民工返乡创业。政策出台以后，返乡创业的农民工是否知道相关政策？他们能够利用上这些政策吗？利用政策的难度大吗？用过政策以后感觉满意吗？还有哪些政策需要改进？对这些问题的回答实际就是对返乡创业扶持政策的绩效进行评估。这种评估不仅有利于政策的制定和实施者了解政策的宣传、推广、执行情况，掌握目前政策实施过程中存在的不足，同时还可以为政策的下一步改进提供方向参考和 决策依据，因而具有十分重要的意义。

自20世纪90年代初我国实行行风评议以来，政策绩效评估已经涉及到经济社会发展的方方面面，对“三农”政策绩效的评估更是其中的热点之一。许均平（2010）建立了一个双层分类评估体系，并采用数据包络分析（DEA）方法评估了农村信贷投入对农村经济社会发展、不同类型利益主体所产生的效应。〔1〕何树全（2012）运用局部均衡政策评估模型（Policy Evaluation Model，PEM）对农业生产投入补贴政策与直接补贴政策的效应进行了比较研究。〔2〕朱红根等（2011）运用顾客满意度理论调查了返乡农民工对创业扶持政策的满意度，并采用多元回归方法对影响满意度的因素进行了研究。〔3〕已有文献从不同角度对“三农”政策绩效评估展开了研究，并对本文有重要的启示和借鉴。但是，如果采用现有文献的研究方法难以完整、有效地回答篇首提出的几个问题，主要在于：第一，既有文献方法属于静态政策评估，只能对创业扶持政策过程中的某个环节进行评估，无法同时对政策“宣传—推广—落实—客体反应”等各个环节的绩效进行评估。第二，农民工返乡创业扶持政策的出台时间相当短，目前仍处于政策调校期，缺乏系统有效的官方统计数据支撑，无法采用DEA、PEM等方法进行精确的效应评估。为此，本文针对农民工返乡创业扶持政策评估的实际需要，首次从政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”等五个方面构建一个能对政策宣传、推广到落实各环节绩效进行评估且相对简单可行的框架，以回答前述相关问题。

（三）政策建议

农民工返乡创业是近年来农村经济社会发展的新趋势，对于加快社会主义新农村建设，推动县域经济发展，改变过去农村资金、劳动力单向流出的局面具有非常重要的意义。上文提出的“政策实施重点及改进方向”为下一步政策调整提供了有益的参考。然而，扶持农民工返乡创业是一项系统工程和长期工程，既与政策方案本身的优劣息息相关，同时也与政策的实施方有很大关系。因此，要促进农民工返乡创业，不仅需要在具体环节上作出调整，更需要在组织模式、行政方式、激励机制等更高层面进行改革创新才能有效提高政策效率。

第一，创新县域农民工返乡创业工作组织模式。按照现行的行政管理体制，县级政府是具有实施农民工返乡创业扶持政策综合协调能力的最低层级政府。针对一些地方政府只注重“招大引强”，以及政策资源分散在各个部门的局面，本 文认为应该首先将创新县域工作组织模式作为推动返乡创业经济发展的重要抓手。在劳务输出基地县试点推广建立“农民工返乡创业工作领导小组”，以县长为组长，各县级部门和乡镇主要负责人为成员。县委、县政府明确将推动农民工返乡创业工作作为各级各部门的“专项工程”，由县领导小组统一分解、协调各部门在政策“宣传—推广—落实”等各个环节的工作，由部门主要负责人主抓，并落实1名分管领导和多名工作人员具体负责，建构促进农民工返乡创业的组织保障。

第二，进一步改革相关部门的行政方式。一要重构现行创业服务平台体系，改变创业服务主要由政府公共管理部门提供的现状，充分发挥社会资本的力量，培育主体多元化的创业服务平台。二要加强政策执行机构、服务平台内部工作人员的业务培训，提升其政策水平和服务质量。三要改革相关部门和机构的工作方式，将过去那种“守株待兔”的工作方式转变为主动上门服务的工作方式，精简行政审批事项，深入基层，加强调研，改进作风，对创业者的需求及时掌握、及时处理、及时反馈。

第三，完善绩效考核与政务监督机制。一是完善绩效考核机制，切实加强政策落实情况的监督检查，确保取得成效，对在促进农民工创业工作中涌现的先进单位和典型企业给予表彰奖励。二是完善政务监督机制，畅通创业者对行政部门不作为、乱作为、推诿扯皮现象进行举报投诉的渠道，设立并公布举报电话、电子邮箱，在实名举报投诉优先的情况下，接受创业者匿名举报投诉。〔参考文献〕

〔1〕许均平.基于DEA方法的农村信贷政策效应评估研究〔J〕.金融与经济，2010，（5）.

〔2〕何树全.中国农业支持政策效应分析〔J〕.统计研究，2012，（1）.

〔3〕朱红根，等.农民工返乡创业政策满意度影响因素分析〔J〕.商业研究，2011，（2）.

〔4〕张国庆.现代公共政策导论〔M〕.北京大学出版社，1997.194.

〔5〕包国宪，等.政府绩效评价中的“顾客导向”探析〔J〕.中国行政管理，2006，（1）.

〔6〕Claes Fornell， Michael D. Johnson， Eugene W. Anderson， Jaesung Cha， & Barbara Everitt Bryant. The American Customer Satisfaction Index： Nature， Purpose， and Findings. Journal of Marketing Vol. 60 （October 1996），pp.7-18.

（责任编辑：张琦）社会科学研究20145