如何有效撬动社会资金的“杠杆”——对当前PPP 项目实施过程中一些问题的探讨

●孔海涛

自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，各地各级政府积极响应，纷纷推出了本地区的“政府和社会资本合作项目”——PPP 项 目（Public -Private Partnership，以下简称PPP），对加快城市基础设施建设、有效化解地方政府融资平台债务风险、推进现代财政制度的构建都产生了积极的推动作用。

PPP 模式可作用的领域很多，从城市供水供暖、垃圾处理、环保等公益性项目，到交通设施建设、体育设施建设等准公益性项目都有很广阔的实施空间。近期，财政部为推进PPP 项目的实施，下发了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，同时推出了政府和社会资本合作示范项目名单，为不同类型PPP 项目实施提供了蓝本和参考。但是，由于种种原因，各地PPP 项目的实施效果存在较大差异，有些地方政府撬动社会资本的项目运作已经开展得如火如荼，有些地区的项目则是门前冷落、无人问津。形成这种局面的原因有很多，既有操作层面的原因，也有制度层面的原因，笔者认为，要实施好一个PPP 项目，使其充分发挥撬动社会资金的“杠杆”功能，在目前的制度下，关键在于三个方面：项目合同的完备性、项目定价的合理性、项目资产的流动性。

一、合同的完备性

我国在经济管理模式上曾长期处于计划经济阶段，政府有较强的大包大揽情节，和西方成熟市场经济国家相比，政府对微观市场经济领域的干预程度比较高。虽然随着改革的逐步深入和市场经济法律体系的建立，这一情况有所改善，但是，由于当前对PPP 项目管理还没有一个全国适用的法律法规，大多是以部门条例为主，立法层次较低且法规体系较为松散，项目参与各方的权、责、利不清晰，在强势政府的背景下，导致了PPP 项目普遍存在一个问题：缺乏商业独立性，经常有政府通过行政指令干预项目运行的情况，容易出现纠纷。过去一些BT 项目出现烂尾及各类经济纠纷，导致项目运作方和地方政府部门之间互相扯皮，很大程度上就是由于合同细节的不完备。因此，要避免纠纷的出现，在当前相关法规还不够完善、同时立法周期较长的情况下，如何消除社会资本的顾虑，约束政府的干预冲动，只能是提高项目合同的完备性。政府相关主管部门应拟定出通用性较强的指导性合同条款，在公平的原则下，将项目参与方各自权利和义务的边界加以明确和细化，项目实施部门在签订特定PPP 合同时，以其为蓝本，再进行符合项目特点的具体细化，使得对实施过程中任何突发情况的处理，都有据可依，使合同成为规范参与各方行为的准绳。

二、价格的合理性

项目的实施成效，一个关键因素还在于定价的合理性，即价格是否能在不对公众造成负担的同时，投资方亦可取得合意收益，这直接影响到社会资本的参与热情，也关系到项目的后续实施。目前，一个较为普遍的问题是资本方对项目定价问题的参与度受到限制，定价权基本掌握在政府手中，由于当前无论是业界还是学界，对PPP 项目的定价并没有一个统一模式和规范，PPP 项目的类型不同，定价的过程各不相同，政府的主导地位不可避免地导致了政府在定价过程中权力过大的现象。尤其是对于一些收入不能覆盖成本、需要政府持续进行补贴的项目，政府的补贴价格直接关系到项目是否可以持续运营。如何平衡好社会公众、投资方及政府之间的利益？在招标及有关定价的程序上，必须体现出公平公正公开的特点，不能仅仅一招了之，要确保PPP项目的各个参与方能够发出各自的声音，而不是政府单独主导项目的整个定价过程，应通过各种渠道和方式，去发现一个合意的价格，使得资方实现可接受的资本收益，公众实现可承受的购买价格，政府实现预期内的社会效益，从而达到项目参与者共赢的局面。

三、资产的流动性

要增强PPP 项目对社会资本的吸引力，除了收益因素，还必须要提高项目资产的流动性，即通过如资产证券化等方式，实现社会资本对PPP 项目实施过程中的正常退出和进入。只有把流动性做强了，才能吸引更多社会资本进入PPP领域，同时资金的充裕也可在一定程度上降低项目本身的投资成本。在提高流动性方面，个别大型项目做了一些有益尝试，但是，对于一些地级市及县级政府实施的PPP 项目，由于区域限制及信息流通限制，项目资产的流动性较为不足，在前期项目收益评估不充分的情况下，项目投资方一旦在运营阶段发生预料之外的亏损，在退出无门的情况下，只能疲于应付，运营成本的压力会极大降低相关公共服务质量。要解决这一问题，必须提高项目资产的可流通性，即通过对项目相关资产的标准化，依托各地的产权交易所及其他交易机构，建立全国统一的PPP 项目交易平台，通过资本证券化实现PPP 项目资本的流动，提升PPP 项目的吸引力。■