以绩效评价促管理 以科学管理促效益——上海市重大传染病预防控制专项资金绩效评价解读

●上海市卫生和计划生育委员会 上海闻政管理咨询有限公司

财政支出绩效评价是促进政府职能转变、提高资源配置效率、推进政府管理科学化的重要抓手。为贯彻财政支出预算绩效管理思想，强化预算支出责任理念，上海市卫生和计划生育委员会（以下简称为“上海市卫生计生委”）委托上海闻政管理咨询有限公司开展了2013年上海市重大传染病预防控制专项资金绩效评价工作。这次绩效评价工作全面反映了2013年上海市重大传染病预防控制专项绩效，总结了项目经验做法，反思了预算和项目管理中存在的问题，并为进一步改进寻求政策建议。

一、项目概况

上海市作为大型城市，由于流动人口规模逐年增长，公众对重大传染病的危害认识不足等原因，其重大传染病预防控制工作十分艰巨。为了提高公共卫生服务水平，进一步加强重大传染性疾病防治工作，上海市根据《全国结核病防治规划（2011-2015年）》、《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》等文件，设立了重大传染病预防控制专项资金。上海市重大传染病防治项目由上海市疾病预防控制中心（以下简称为“上海市疾控中心”）承担，每年向市财政申请拨款，为经常性项目。2013年上海市重大传染病预防控制项目涉及结核病防治工作、艾滋病和性病检测工作、菌毒种保藏运输工作三项内容。

2013年上海市重大传染病预防控制项目主要由上海市卫生计生委统一规划，项目资金由上海市疾控中心编制预算，经市人大审批后设立。

重大传染病预防控制专项资金的具体实施单位除上海市疾控中心外，还包括区县疾控中心。上海市疾控中心与区县疾控中心签订委托协议，一次性下拨经费至各区县疾控中心，由区县疾控中心按照协议要求安排与使用经费。

本次评价的2013年上海市重大传染病预防控制专项资金预算为731.00 万元，其中：结核病防治专项541.00 万元，主要用于结核病防治病人管理、结核病监测与流行病学调查、社区结核病综合防治示范点建设等；艾滋病性病麻风病防治专项160.00 万元，主要用于艾滋病性病监测等；菌毒种保藏与安全控制专项30.00 万元，主要用于菌毒种保藏与安全控制等。上海市疾控中心在开展传染病预防控制工作中，所需的资金除市级资金投入外，还包括中央转移支付资金的投入，但不作为本次评价的对象。2013年该项目实际支出718.47 万元，资金预算执行情况较好，总体达到98.29%。

二、绩效评价实施过程

此次绩效评价工作围绕“项目决策”、“项目管理”、“项目绩效”三方面对2013年重大传染病预防控制项目资金绩效进行评价，项目决策主要考察项目与战略目标、部门职能与发展的匹配程度、立项过程中流程的规范性、绩效目标设定的合理性等。项目管理重点考察项目的预算管理、财务管理以及项目管理的规范性和有效性等内容。项目绩效则从产出、效果等角度入手，综合考察2013年重大传染病防治工作的项目目标达成情况以及实现的社会和经济效益。评价指标体系的建立遵循以定量为主，定量、定性相结合的原则，同时参照2013年重大传染病预防控制项目实际情况及采集的相关数据材料制订。

此外，2013年上海市重大传染病预防控制专项资金问卷调查以3%为抽样比，随机抽取210 名受益对象进行电话调研，着重调查受益对象对结核病费用的报销情况、医生访视服务以及政策宣传知晓情况的满意度。评价组共收回有效问卷206 份，有效问卷率为98.10%。

三、绩效评价结论

运用由评价组研发并通过专家论证的评价方案，通过数据采集、社会调查，2013年上海市重大传染病预防控制专项资金绩效评价最终评分结果为：总体得分91.22 分，属于“优”。总指标体系各部分权重和绩效分值如表1所示。

表1 2013年上海市重大传染病预防控制专项资金绩效评价得分

从绩效评价结果来看，经过有效地组织和管理，上海市2013年重大传染病预防控制项目目标完成良好，取得了显著的效果。

第一，结核病人治疗管理及督导与质控工作得到有效落实。2013年上海市登记的活动性肺结核病人总数7120人，活动性肺结核病人治疗系统管理率为99.36%；报告肺结核患者和疑似肺结核患者的总体到位率达到95.21%；上海市17 个区县全面开展了耐药监测工作，耐药监测区县覆盖率达100.00%。

第二，政府减免结核病人治疗经费的投入减轻了结核病患者的经济压力，保障患者得到有效治疗。2013年上海市户籍肺结核病人减免治疗签约6926人，减免治疗签约率达到98.65%；流动人口肺结核病人减免治疗签约3203人，签约率为87.95%；2013年上海市通过减免治疗方式为结核病人共计投入治疗资金275.00 万元。全市新涂阳患者治愈6090 人，治愈率为85.77%；耐药病例规范诊治76 例，100%诊治。

第三，艾滋病性病得到有效监测。2013年上海市艾滋病哨点共监测20400 人次，完成率为104%；实际开展耐药监测250 例，艾滋病耐药监测工作完成率达到125%；艾滋病专题调查报告完成率、监测数据准确率及监测数据及时报送。

2013年重大传染病预防控制项目绩效评价工作在总结项目绩效的同时，也发现项目在一些绩效方面还存在提升空间。

第一，HIV/AIDS 接受结核病检查率与国家规定水平尚存在一定差距。2013年上海市HIV/AIDS 人群新发现数1873 例中接受结核病检查人数为1115 例，检查率为59.53%，低于国家规定检查率标准10.47 个百分点。

第二，上海市市民对于结核病防治核心知识知晓率有待进一步提高，结核病防治专项受益群体对费用报销等工作有更高期望。国家十二五规划对2015年结核病防治核心信息知晓率的要求为85%。根据上海市疾控中心2014年初对普通市民开展的结核病防治核心信息知晓率调查结果，上海市市民对于结核病防治核心知识知晓率为77.60%，与2013年目标值83%存在一定差距。此外，本次满意度社会调查针对结核病防治受益群体开展，问卷调查结果显示，受益对象对结核病防治工作费用报销有更高期望。

第三，由于国家对菌毒种信息有较高的保密要求，目前菌毒种管理流程如存入、领用、运输等动态流转过程尚未纳入信息化管理平台实现全过程管控。

四、经验做法总结及改进建议

2013年上海市重大传染病预防控制工作在上海市卫生和计划生育委员会指导下取得了良好的绩效，管理方面有许多经验做法值得借鉴。

首先，年度计划明确，经费预算编制清晰，有效控制预算执行。2013年上海市重大传染病下的结核病防治、艾滋病监测和菌毒种保藏运输均针对经费预算安排制定了明确的工作计划。根据重大传染病预防控制专项资金预算安排，上海市疾控中心各业务科室将各项工作任务细分为活动，通过历史工作开展及支出水平进行相应调整。在清晰的预算编制基础上，上海市疾控中心对经费的申请、审批和支出制定了明确的经费管理制度，并根据不同经费额度实行不同的审批机制，规范经费的内部管理，项目预算执行情况良好。

其次，定期跟踪项目开展，强化过程管理。上海市疾控中心实行定期跟踪中心内部经费执行进度机制，并以经费执行督促项目执行，强化过程管理。对于委托区县开展的工作，上海市疾控中心负责各项目的业务科室每年不定期到各区县对工作开展情况进行质控督导，一方面检查区县工作开展情况，及时发现问题点并进行纠正；另一方面指导区县更好地开展疾病预防控制工作。

再次，结核病防治对患者实施全过程管理，提高了病人管理率。对于结核病人的治疗与管理，上海市结核病防治采用综合防治模式，由上海市疾控中心负责结核病防治管理的协调，卫生行政部门指定各级结核病定点医院具体承担结核病归口诊断和治疗工作，社区卫生服务中心承担结核病人追踪和治疗服务任务，管理工作直接落实到每个病人，形成市/区县疾控中心、定点医院、社区综合防控网络。

同时，针对评价结果反映出的绩效偏差问题，评价组也提出了具有针对性和可操作性的建议。

首先，上海市疾控中心虽然对区县工作情况开展督导检查，但对于下拨至区县疾控中心的工作经费，除结核病防治业务条线对经费使用进行抽查外，其他业务条线对经费使用的跟踪和监管力度不足。针对这一情况，评价组建议上海市疾控中心各科室在当前定期开展的现场督导工作环节，增设经费使用情况跟踪机制，除控制经费执行进度外，还应加强对经费使用规范性的监控。同时建立经费风险控制机制，对于经费未按规定用途使用的基层单位，通过建立资金追回或惩戒机制，保障经费支出的规范性和有效性。

其次，针对市民对防治知识、尤其是减免政策了解程度不高，上海市民结核病核心防治知识知晓率未达到国家要求的情况，上海市疾控中心应继续联合各区县疾控中心、社区卫生服务等基层单位加大宣传力度。而对于结核病防治报销工作满意度较低的情况，建议结核病防治相关部门在充分进行可行性论证的前提下，梳理结核病检查治疗必要的共性项目或药品，逐步扩大结核病患者检查治疗的报销范围。

最后，建议在保证信息安全的前提下，逐步建立菌毒种信息化管控平台，对菌毒种的接收、领用、运输流转等一系列的行为进行信息化管理与监控，在提高信息可靠性、完整性的同时，提高菌毒种流转的安全性。

五、对绩效评价的进一步探讨

本次绩效评价工作的顺利开展离不开上海市卫生计生委的大力协助，而评价方上海市闻政管理咨询有限公司也积极发挥了自身的专业优势。双方充分合作，确保评价工作严谨、全面、有序地完成，同时评价结论科学、客观，提出的建议针对性和可操作性强。

第一，委托方充分重视，协调项目单位对评价工作提供了有力的支持。一方面，为评价方提供了大量政府指导文件，并协助评价方收集有关重大传染病防治方面的学术期刊、论文等文献，有助于评价方深入了解项目，更加清晰地理解项目涉及到的专业问题并理清项目绩效目标，进而能够设计专业、科学的评价指标体系。另一方面，在实施过程中，评价方在上海市卫生计生委的协助下，开展了充分的访谈、数据采集、问卷调查、合规性检查等工作，从而能够针对资金监管机制、基层医疗人员管理、项目硬件保障等方面提出切实的问题和可行建议。

第二，在产出和效果的指标设计上，评价组依据充分的调研和丰富的经验，针对项目涉及的3 个专项分别设计了专业的评价指标。项目组在确定评价指标后，参考项目的历史数据和行业标准，科学测算了各指标的绩效目标值并制定了评价标准，且加以量化，使评价指标可以通过数据进行客观评价。

第三，在数据运用和分析方面，项目组并没有局限于指标评分，而是纵向延伸，通过采集项目近4年的相关数据进行对比，全面分析，充分反映了项目近年来的绩效情况，同时为提出问题和项目建议提供了充足的依据。因此，问题的提出都有明确的数据作支撑，层次分明，从绩效层面上升到管理和制度设计层面，体现了绩效评价应发挥的政策咨询作用。报告针对各个问题分别提出了有针对性并且切实可行的改进建议，为预算单位后期改进管理工作的落实提供了有效的指导。

与此同时，由于财政支出绩效评价工作刚刚起步，整个行业还处在不断探索的过程中，仍有很多问题值得进一步探讨和拓展。

首先，由于该项目的三类子项目具体开展的工作内容和年度实现的目标各不相同，具有一定的特殊性，因而可以针对三类子项目的特点，提出各自的问题和改进建议。今后对于类似评价项目，在项目设计时可针对子项目撰写对应的分报告，或进行个案分析。

其次，评价组主要以电话的形式对结核病防治受益群体开展问卷调查，共收回问卷210 份，抽样比例为3%。为了更全面地体现该笔资金的社会效益，更好地获取项目受益对象的满意度和意见反馈，以帮助该专项资金在以后使用过程中不断完善，建议以后的评价工作扩大问卷调查的抽样比例。

最后，此次评价的对象为上海市市级财政2013年重大传染病预防控制专项资金，但部分指标反映的结果还受该资金以外的其他因素影响，比如中央转移支付资金、上海市各区县对于该项工作的投入经费等；上海市环境、经济水平也会对资金的使用效果产生影响。此外，由于医疗卫生的经费投入具有显著的滞后效应，因此投入的效果在当期无法全面实现，而当期反映的效果也有历史投入的累积成分。该问题是公共卫生资金绩效评价中普遍存在的问题，解决该问题的方法之一是调整评价思路，对上海市重大传染病涉及的相关公共资金按照三年或更长周期进行整体评价，并将绩效评价工作纳入常态化管理。■

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