高校“三公”经费业务风险及其控制——基于《行政事业单位内部控制规范》视角

●何文兵

高校作为承担公共服务职能的公益性事业单位，经费来源于国家财政资金，针对“三公”经费业务中岗位设置、预算管理、审批程序、报销支出、监督控制等可能出现的风险，本文基于《行政事业单位内部控制规范》视角，综合运用制度、预算、归口、审批、流程、单据、审计、信息等管控方式，将控制措施嵌入到业务环节之中，实现对风险的有效防控。

“三公”经费，指政府部门人员因公务出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务接待经费。对“三公”经费实施控制，表面是对“三公”经费支出的控制，实质是对权力运行的控制及规范，使权力在制度的“笼子”里有序运行。高校虽不是行政机关，但作为为社会提供公共服务的公益性事业单位，经费来源于国家财政资金，应加强对“三公”经费的控制，自觉遵守《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《内部控制规范》）的各项规定，节约费用支出，降低运行成本，防止损失浪费，提高办学资金的使用效益。

一、高校“三公”经费业务的主要风险

（一）相关岗位设置不合理，缺乏相互制衡机制

高校“三公”经费业务相关岗位设置不合理、岗位职责不清，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位未有效分离，缺乏相互制衡机制，可能导致错误或舞弊。如少数高校由于人员编制的限制，在安排公务接待时，审批人员与经办人员未实行有效分离，由一人负责订餐、陪客、结账、报销等业务全过程；公务车辆维修时，由驾驶员一人负责联系维修厂商并进行车辆维修和款项结算等，为舞弊提供可能。

（二）经费支出申请不合预算要求，支出范围及标准不达标

高校“三公”经费支出申请不符合预算管理要求，支出范围及标准不符合相关政策与制度的要求，可能导致“三公”经费预算失控或者经费控制目标失效。如校内吃请、超标接待、公车私用等，均能导致“三公”经费的失控。

（三）经费支出审批程序不到位

高校“三公”经费支出未经适当的审批程序，可能导致错误或舞弊。如未按照规定程序进行审批，对审批人员授权不当等引发舞弊等行为。

（四）经费支出不合规、不合法

高校“三公”经费支出不符合相关政策与制度的要求，可能导致“三公”经费支出不合规、不合法。如公务车辆购置未执行政府采购和国库集中支付制度，公务接待未实行公务卡结算等，形成违规支出。

（五）采用虚假或不合规的票据报销

采用虚假或不符合规定要求的票据报销，可能导致“三公”经费支出不合法、不合规。如用“假发票”报销“三公”经费，套取财政资金。

（六）缺乏对支出情况的定期分析与监控

没有对“三公”经费支出情况进行定期分析与监控，可能导致“三公”经费支出失控。不对“三公”经费支出情况进行分析和监控，就不能及时发现“三公”经费支出中存在的问题，就无法采取应对措施以便有效控制支出。

二、对高校“三公”经费业务的风险控制

（一）建立健全制度，加强制度控制

制度是“要求大家共同遵守的办事规程或行为准则”，是高校内部各级组织和个人的行为规范，是高校开展正常教学、科研活动的基础和保证，它包括基本制度、管理工作制度、责任制度和奖惩制度。《内部控制规范》第七条规定：“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。”高校应遵照上级部门的规定、要求，结合学校管理实际，建立健全“三公”经费控制制度体系，明确“三公”经费具体管理部门和管理岗位，规定工作职责和要求，用制度规范“三公”经费支出的全过程，力求完善常态化长效机制，进一步提升制度的科学性、可行性和系统性，确保制度无漏洞，管理无盲点，内容全覆盖。通过细化制度强化约束，如细化公务车辆编制管理规定、配备使用标准和公务车辆定点加油、定点维修、定点保险，周末和节假日，公务车辆一律上交钥匙并统一封存入库。公务用车加油一律实行刷卡制，油卡由校长办公室专人保管，杜绝公车私用等等，对公务车购置及运行费实施控制。

（二）科学编制预算，加强预算控制

预算是“国家机关、团体和事业单位等对于未来的一定时期内的收入和支出的计划”，是高校实施控制的基础。内部控制理论要求高校实施内部控制要以预算为主线，先预算，后支出，强化刚性约束。《内部控制规范》第十二条第四款规定：“预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。”为此，高校应遵照财政及上级主管部门对“三公”经费只减不增的要求，结合学校年度工作计划、上年度“三公”经费预算指标及其执行情况进行分析，科学合理地估算、预算年度“三公”经费支出，细化项目预算编制，如公务车辆运行费预算按具体车辆编制，细化到油料消耗、车辆保险、维修保养、停车洗车、过桥过路等支出项目；公务出国（境）经费预算按出国（境）团队编制，细化到出国（境）团队人数、出国（境）停留期间、往返差旅费等支出项目。进一步提高预算编制的科学化水平，从源头上加强对“三公”经费的总额控制，控制“三公”经费规模。

（三）实行归口管理，加强集中控制

归口管理是指高校按照管控事项的性质与管理要求，结合组织机构和岗位设置，在不相容岗位分离和内部授权审批控制的原则下，明确“三公”经费支出的归口管理责任的控制方式，以防止重复管理、多头管理。《内部控制规范》第十二条第三款规定：“归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。”归口管理是一种职能型的集中管理方式，其前提是不相容岗位相分离，体现了集中性、规范性和专业性。集中性体现为高校对“三公”经费支出的管理应交由一个部门机构或岗位负责，将授权审批与内部管理集中起来。如人事部门负责公务出国（境）经费的管理、校长办公室负责公务车购置及运行费和公务接待经费。规范性体现在高校通过执行规范而细致的管理制度和实施细则，对“三公”经费支出的控制实现标准化、程序化。专业性体现在管理“三公”经费的机构或岗位，必须熟悉和掌握“三公”经费业务的属性和特点，具有一定的专业性基础，以提高管理效率。归口管理要求该管要管好，不缺位；不该管不插手，不能错位；超出权责权限范围的不审批，不能越位。

（四）合理设计授权，加强审批控制

授权审批控制是指高校处理“三公”经费业务时，必须经过规定程序的授权和批准才能对“三公”经费业务事项进行处理，未经授权和批准，不得擅自经手、接触和处理“三公”经费业务，属于一种典型的事前控制方法。《内部控制规范》第十二条第二款规定：“内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。”高校应当建立严密的授权审批体系，遵循“根据能力授权、不越权授权、授权清晰化和书面授权”的原则，明确“三公”经费业务审批人员和经办人员的工作权限、业务程序和相应责任，规定各级审批人员必须在授权范围内行使职权和承担责任，从基层到高层逐级审批，经办人员必须在授权范围内办理“三公”经费业务而不能擅自超越权限和职责范围。

（五）规范业务流程，加强程序控制

高校“三公”经费业务流程管理是价值管理的基础，对“三公”经费业务流程实施管理，实质是实现财务业务一体化的过程。《内部控制规范》第七条规定：“具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。”高校应以“三公”经费业务流程为纽带，认真梳理业务流程，明确业务环节，分解职能，落实责任，系统分析可能发生的各类风险，查找内控薄弱环节和关键风险点，优化“三公”经费业务办理流程，实现对“三公”经费业务的全流程控制。如“公务接待经费”内部控制的流程和控制点，其流程：学校或部门接收来宾公函→拟定接待清单→编制接待预算→分管领导审批→财务报销支出→审计监督检查；其控制点：(1)凭来宾公函接待，(2)公务接待清单(接待对象、接待事由、接待标准)，(3)编制接待预算，(4)公务接待审批，(5)公务接待报销(附公务接待原始清单和发票)，(6)公务接待审计。其中抓住了第(2)、(5)两个关键控制点，公务接待就会得到有效控制，而且治理和控制成本小得多。

（六）严格报销手续，加强单据控制

单据是“收付款项或货物的凭据”，是记录经济业务、明确经济责任的书面证明。《内部控制规范》第三十条第二款规定：“加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。”对“三公”经费支出报销单据进行严格审核，一方面体现“谁审批谁负责”的经济责任制原则；另一方面体现“痕迹管理”，重视会计记录在“三公”经费使用上的法律痕迹地位和作用。审核“三公”经费报销单据时，高校应坚持“超出不报、少用不补”，对超最高限额的支出，由个人承担相关费用，坚决杜绝超标准开支。同时，学校应实行当月票据当月报，规定时间要求，从严审核“三公”经费原始凭证的合法性、真实性和完整性，对景区门票等不符合相关规定的费用一律不予报销。推行“三公”经费支出联签制度，实现业务部门和财务部门共同审核，互相制约。

（七）强化监督检查，加强审计控制

强化监督检查是治理“三公”经费支出浪费问题的重要保障。没有监督，权力就会无限膨胀。《内部控制规范》第六十条规定：“单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。”高校要充分发挥纪检监察部门和审计部门的职能作用，加大对“三公”经费支出的监督管理，从严查处“三公”经费支出中存在的违法违纪问题。同时，全面真实地将“三公”经费支出情况予以公开，接受广大教职工监督。审计部门要加大对“三公”经费的审计力度，确保“三公”经费得到合法高效使用。纪检监察部门要加大对“三公”经费使用情况的监督检查，建立常态化督查机制。要采取重点检查、随机抽查、交叉检查等形式，不定时间、不定路线、不打招呼，深入基层部门或相关场所，对校内吃请、超标准接待、公款旅游、公车私用等问题开展常态化明查暗访，发现问题，及时处理。将“三公”经费指标控制工作列入年度目标管理考核范围，积极开展支出绩效评价，努力实现“花钱必问效，无效必问责”。

（八）公开预算执行，加强信息控制

公开是最好的防腐剂，阳光是最好的杀毒剂，信息内部公开可以对各类舞弊行为形成强大的压力。《内部控制规范》第十二条第八款规定：“信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。”高校应当建立“三公”经费使用信息内部公开制度，增强“三公”经费使用的透明度，最大限度地保障教职工对“三公”经费支出的知情权和监督权，进而在一定程度上抑制腐败现象的发生，提高内部控制的有效性。如在校园网上定期公开“三公”经费支出情况，对较大支出金额的事项予以说明，对公开过程中发现的问题要及时回应，涉及违规使用的要追究责任人的责任等等。■