存款保险制度的国际经验及启示

□ 张 颖

存款保险制度是为了保持金融市场的有序运行，降低储户存款风险的一种有效制度。存款保险制度的功能，其一，存款保险制度能够减轻财政负担，建立存款保险制度，由银行缴纳保费进行投保，当银行经营失败，产生债务问题，用这些保费对储户进行赔偿，而不是由政府买单。其二，能够提高对银行的约束力，以较小的代价换取低于风险能力的提高，有效避免银行出现破产，从而减少对储户的赔款，这样更能刺激银监会对银行的监管。

一、我国建立存款保险制度的制约因素

(一)费率厘定比较复杂。制定存款保险费率是一项非常复杂的工作，这主要是因为其影响因素太多，比如人的主观意识、实践经验基础、客观数据等。就全球范围来看，美国是最早实施存款保险制度的国家，其存款保险制度体系十分完善，但美国相关机构在制定存款保险费率时，也表示出数据和经验的短缺，只能依靠主观意识弥补这一缺陷。也就是说存款保险费率的确定是带有很强个人主观性的。

(二)存在着道德风险。一旦实施存款保险制度，储户利益得到足够的保障之后就不会监督银行的行为。为了追求利益，银行很有可能将存款资金用在高回报的项目投资中，而通常情况下高回报意味着高风险。一旦目前良好的经济形势出现斗转，银行的这些投资很有可能产生不了任何效益，甚至本金都难以收回，使得银行经营陷入困境，严重时引爆金融危机，这就是道德风险。在现行体制下，储户更倾向于将储蓄资金交给国有银行，这是因为他们看重的是国有银行强有力的资金实力。而实施显性存款保险制度后，无论将资金储蓄在哪个银行，都有保险制度提供保障。此时，用户就会选择利率较高的银行进行资金储蓄。有些银行为了吸收更多存款，就会提高存款利率。从长远来看这种使得资金成本上升的行为对银行发展是十分不利的。而对于追求稳定发展实施低利率的银行，其存款业务所占比例将会急剧下降，严重时导致银行倒闭。

(三)需要合适的制度环境。制度环境包括的范围十分广泛，比如政治、经济、法律等。其中法律制度对于存款保险制度的实施和发展起着最重要的支撑作用。我国各项法律已经日臻完善，尽管早在1993年国务院就敦促商业银行实施存款保险制度，但在2014年之前，我国的法律体系只有《商业银行法》中对银行倒闭时储户利益的保护进行了规定，但只是停留在规定方面，连存款保险制度都没有提及。2014年11月底，国务院推出《存款保险条例(草案)》并向社会大众公布，以广泛征求民间的意见和看法。这是第一次针对构建存款保险制度向全社会征集有关于存款保险的各项意见，但是在构建和完善存款保险相关法律的过程中还是存在许多问题，没有法律提供保障，强制推行存款保险制度的话，必然会遭到很多阻力。

二、存款保险制度的国际经验

最早实施存款保险制度的是美国，其制度模式已经进入了成熟阶段。来自亚洲的日本以及印度，在某些方面和我国的国情十分相似，因此，我国在实施和推广存款保险制度时，可以借鉴一些成功的经验，少走弯路。

(一)美国存款保险制度发展的经验。二十世纪三十年代初期，首个存款保险机——联邦存款保险公司(简称FDIC)诞生于美国。该公司隶属于美国国会，美国联邦政府主导了其组织架构的建设，经营管理权属于政府。该机构最重要的融资渠道是实施存款保险基金，具体资金来源有存款机构的保险费、财政部和联邦储备银行的拨款、发行债券等。美国政府刚刚推行存款保险制度的时候，银行风险的大小并不是保险费制定的考虑因素之一，所有的保险费比例都是一致的。到了二十世纪八十年代，美国爆发了一场后果较为严重的银行危机，这次危机让当权者认识到，必须将固定汇率废除，以和风险相关的浮动汇率取而代之。美国存款保险制度并没有要求所有金融机构都必须实施存款保险制度。只有联邦政府特许的商业银行和其联邦储备委员会的成员不得以任何借口拒绝加入联邦存款保险公司，但非成员国的商业银行等可以根据意愿选择是否加入。而事实证明，存款保险制度能够为银行发展提供更多保障，所以很多进入美国市场的商业银行都争相申请成为联邦存款保险公司的一员。

(二)日本存款保险制度发展的经验。日本的存款保险公司(简称JDIC)属于官民合办机构，由政府、中央银行以及私人金融共同持有股份，该公司的最高管理机构是决策委员会，委员会的成员统一由日本政府进行任命。尽管该公司和政府有一定的联系，但这种结构形式和管理模式对搜集更全面的信息和提高管理水平有十分显著的作用。JDIC保险资金的主要来源是会员机构缴纳的保险费以及政府和民间机构的投资资金等，该机构的保险费是按照统一的标准进行预先收取的。最初日本政府实施存款保险制度时，任何商业银行和金融机构能够自愿投保。随着这一制度的逐渐成熟，到了后期日本政府明确规定了哪些金融机构和金融存款产品业务必须参保。同时准许注册地在日本，经营地在国外的金融机构参保，但拒绝了外国金融机构在日本设立的子公司或办事处的参保。从业务上来看，该机构只为存款业务提供保险，银行同业存款、外汇存款不得参保。

(三)印度存款保险制度发展的经验。印度实施存款保险业务的机构是存款保险和信用担保公司(简称DICGC)，其性质属于官办机构，由印度中央银行提供资金支持并进行直接领导和管理，该机构的权力范围十分狭窄，其决策都是中央银行制定后交由该机构实施。和其他国家的同类机构相比，DICGC的资金来源十分稳固。该结构建立了三类职能界限十分清晰的基金，即存款保险基金(DIF)，信用保证基金(CGF)以及总基金(GF)。保险费和存款资金为DIF的资金来源;资本金、各类储备金和三部分基金投资收入为GF的资金来源。DIF在尚未吸收保险基金之前，实施的是单一费率。在参保对象和业务范围方面，DICGC实施强制参保。同业存款、外国政府存款、中央政府存款等禁止进行参保。DICGC采用限额赔偿制度。

三、国际存款保险制度对我国的启示

(一)确立行之有效的存款保险制度模式。

1.保险限额。2012年，我国人均GDP达到3.84万元，若按照1000%的标准进行计算的话，保险上限应为38.4万元;人均存款达到6.78万元，若按照800%的标准进行计算的话，保险额上限应为54.24万元。表1详细列出了国内存款业务结构的一些数据。

表1 我国存款账户结构

从上文的分析可以得知，我国制定和实施存款保险制度，宜将保险额上限保持在50万元左右。

2.差别费率。结合我国的国情来看，在实施存款保险制度的初期，最好采用单一费率机制，随着金融市场的逐渐完善，转而实施差别费率，也就是以存款机构所面对的风险，实施差异性费率。根据风险的实际水平可以将我国商业银行分为四种类型，风险由高到低依次是农村商业银行、城市商业银行、股份制商业银行以及大型商业银行。保险费率可针对这四个层次，设置不同的费率区间，然后再根据不良贷款率、资本充足率等风险指标来确定每个机构在对应费率区间内的费率高低。

3.强制参保。所有实施存款保险制度的国家和地区，基本上都选择了强制参保方式。韩国的参保对象范围更广，除了上述之外，还有证券公司、保险公司等。但日本没有遵循属地原则，日本存款保险机构只接受注册地在日本的商业银行和其海外分支机构提供保险服务，注册地不在日本，而经营场所在日本的银行也不予参保。从我国金融市场的成熟度以及金融监管力度和执行力尚不理想的情况考虑，存款保险制度的实施方式采用法定强制推行方式较为适宜，考虑到我国银行体系和结构的实际情况，实施强制参保方式能够实现存款保险制度更大的价值，另外在这种方式下的存款保险基金，更能用保险大数法则定理进行解释，有效避免了风险的过度集中，提高存款保险机构的赔付能力。

(二)建立专门的费率厘定机构。我国现有的保险公司在制定存款保险费率方面的能力十分低下，在这样的条件下推行存款保险制度，必须成立专门的机构厘定费率。从美国的成功经验可以得知，必须快速成立这样的机构，然后结合我国的实际国情，研究出一套有效的存款保险费率制定方法，计算出具有重要参考价值的费率。同时，为了尽快实现预期的目的，政府要充分发挥中国银行以及保险监督管理委员会的作用，将我国银行业和保险业协会的资源、技术汇聚在一起，为我国存款保险制度的实施提供强有力的助力。

(三)建立预防道德风险及逆向选择的防范机制。一是建立科学合理的存款保险承销审计指标体系。考虑到保证保险十分特殊，投保人的道德和信用是保险承保方最关注的，因此必须建立有效的指标体系。二是应该高度重视信息的积累。就目前的现状来看，保险公司的信息来源十分狭窄，严重制约了保险业务的发展。三是制定存款保险索赔风险预防机制。展开科学、全面、深入的调查，最大程度地降低道德风险和逆向选择出现的可能性，在必要的时候聘请第三方专家和机构协助调查，使索赔能够让双方满意。

(四)健全与完善立法，为存款保险制度建立和发展保驾护航。从国外成功实施存款保险制度的经验来看，完善的存款保险法律法规是必备的基础。从法律的角度为存款保险制度提供强有力的保护，促进其实施和发展。还有很多国家直接将存款保险制度上升到法律层面。由此可见，我国在建立存款保险制度时，至少应该保持相关领域法律法规的同步完善，将存款保险制度的性质、目的、职权等相关方面在法律条款中予以注明，保证制度各方面实施的强制性效力。建立以《存款保险法》为核心和基础的法律体系，为存款保险制度的推行和实施提供全方位的法律保障。

(五)有效的推行方式。在党的十二届全国人大三次会议上，李克强总理在其工作报告中提到，我国会在2015年全面实施存款保险制度。存款保险制度需要有配套的存款保险制度推行方式，目前可以采取建立试点的方式来推广，在一些经济发达，金融氛围浓厚的省市地区(如北京、上海、广州、深圳等城市)，优先推行存款保险制度，因为这些地区经济起步较早，拥有独特、活跃的金融氛围，这种环境更有利于存款保险制度的发展和成熟，再逐步地向其他地区推广，这样循序渐进就可以极大程度地减少推行存款保险制度过程中的阻碍，使其更能发挥保护存款人利益，稳定金融体系的作用。

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