地方政府债务管理：模式选择与制度借鉴

薛军+闻勇

？眼摘  要？演近年来我国地方政府债务管理研究越来越受到人们的重视。我国地方政府一方面受法律约束不能举债，而另一方面又背负着巨大的发展任务、支出压力大。在这一矛盾的逼迫下，各种变相的地方债应运而生。这些债务不但规模大，而且管理与运作极不科学，导致我国地方政府财政风险不断升高。通过总结国外债务管理模式与程序，我国地方政府债务模式应由行政约束型向规则控制型转变，同时在资金运行及风险控制层面予以完善。

？眼关键词？演地方政府;债务管理模式;风险控制

[中图分类号]F810.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）02-0087-07

2009年欧洲部分国家爆发的主权债务危机，为我国地方政府债务问题敲响了警钟，人们甚至开始提出“中国的地方债——下一个欧洲”的疑问①，地方政府债务如何管理才能避免步入欧债危机的后尘？众所周知，我国《预算法》明确规定，地方政府不允许举债，但不允许举债并不意味着不存在事实债务，事实上，地方政府债务普遍存在且规模不小。多年来地方政府构建了大量的投融资平台，举借了大量的债务，由于管理不规范，运作不科学导致风险不断加剧，对银行信贷资产质量和金融体系的稳健运行造成了严重威胁。地方政府债务管理对债务风险的防范至关重要，自20世纪80年代以来，许多国家债务规模不断扩大，为防范债务风险，各国基于自身背景，采取了不同的管理措施，为此，通过总结各国地方政府债务管理模式及管理制度经验，对我国地方政府债务管理制度构建有一定的启示作用。

一、国外地方政府债务管理模式

根据Teresa和Craig（1997）的研究，当前世界各国对地方政府债务管理模式依据债务管理分权程度由高到低分为市场约束型（Market discipline）、共同协商型（Cooperative arrangements）、规则控制型（Rule-based controls）和行政约束型（Administrative constraints）。在实践中，以上四种债务管理模式又呈现出不同的特点，采用同种债务管理模式的国家在具体制度安排上也各有不同。

（一）市场约束型

该模式下由地方政府根据自身资金需求，在市场秩序约束下举借债务，中央政府对地方政府债务举借、管理不做具体规定，主要依靠市场来约束地方政府债务行为。市场约束型债务管理模式主要适用于经济较发达、金融市场和信息技术较健全完备、市场化程度较高的工业化国家。这类国家的金融市场的特点之一是金融市场的自由和开放，因此，当地方政府出现资金短缺时，能够根据自身情况发行相应规模的债券。而资金所有者能够在掌握借方债务情况、偿债情况、信用情况等信息的前提下决策是否购买政府债券，以及购买的数量。一旦市场出现紧急情况，则贷方有机会抽走资金，卖出政府债券，迫使地方政府在发行债券之前及债务使用过程中加强管理，提高债务资金使用绩效。目前实行市场约束型管理模式的主要有加拿大、新西兰等，这些国家在具体的制度安排上因其分权程度、国家政治经济体制等情况有所差异。

（二）共同协商型

共同协商型下的地方政府会积极参与到社会经济发展、宏观经济目标等政策制定过程，与中央政府就政府收支金额、收支变动、地方政府融资限额等问题进行协商，讨价还价并最终达成一致。根据地方政府与中央政府就地方政府举债额度达成的一致意见，地方政府可通过透支、贷款、发行债券等方式举借债务。在债务举借过程中，同样需要根据市场资金供给情况制定不同的债务期限、债务收益结构。另外，共同协商型管理模式下，中央政府通常会设立专门的监督管理机构对地方政府举债行为进行监督约束，协调中央和地方政府间的相关事务。该模式适用于财政纪律和市场秩序良好的国家。目前，实行共同协商型管理模式的国家主要有澳大利亚、丹麦等。

（三）规则控制型

采用规则控制型管理模式的国家，通常用量化指标在相关法律法规中对地方政府债务总额、债务最大偿付比率、债务负担率等指标进行规定，同时明确规定地方政府债务的用途、举借发行方式、债务使用及管理、偿还资金来源渠道、风险防范及化解等。地方政府在债务举借、使用、偿还过程中必须依照相关法律的规定严格执行。实行规则控制型地方政府债务管理模式的最大优点是其公平及透明性，同时还可以避免地方政府与中央政府间的讨价还价。但是，该模式对法律法规的制定水平提出了较高要求，若在法律制定过程中出现漏洞，则会鼓励甚至助长逃避法律、钻法律漏洞的行为。另外，该模式下的地方政府债务管理必须在法律的框架下进行，因此，一定程度上缺乏灵活性。目前，实行规则控制型管理模式的国家主要有美国、德国、比利时、巴西、南非等国。另外，日本和英国正处于由行政约束型管理模式向规则控制型管理模式转变的过程中。

（四）行政约束型

该模式下中央政府直接运用行政手段对地方政府债务行为进行监督管理。包括事前审批债务举借，事后监控债务规模及使用情况。中央政府对地方政府债务进行控制的具体形式包括对各笔地方政府债务（或其组成部分）设置年度（或更短时期）限额;对单笔贷款进行审查和授权以及集中管理全部政府借款，包括批准用于资本项目对地方的转贷等。行政约束型地方政府债务管理模式要求国家各级政府间联系较紧密，因此，实行该管理模式的国家多为单一制国家，如法国、日本、英国等。但是，近年来，日本及英国开始由行政控制模式向制度约束模式转变。行政约束型管理模式的最大优点是对地方政府能够形成较强的约束力，但是会使中央政府过多地陷入微观决策。

二、国外地方政府债务管理制度

（一）全程监控

1. 设立专门的债务管理机构

多数国家都设立了管理机构对地方政府债务进行管理。根据该机构与财政部的关系，地方政府债务管理的设置一般有两种：一是财政部下某机构对地方政府债务进行全权管理，包括设置债务管理专门机构或是由财政部相关部门进行管理。前者如澳大利亚的借款委员会、新西兰的债务管理办公室，法国的债务管理中心，英国的债务管理办公室等。后者如加拿大金融政策分部的金融市场处负责政府融资、债务管理和风险控制，南非的财政部政府间财政关系司省级财政处和城市财政处等;二是设置独立于财政部的专门债务管理机构，独立运行，负责地方政府债务管理监控，但该机构仍需就相关情况向财政部汇报。如美国在联邦层次主要由两个机构负责市政债券的监管②，包括美国证券交易委员会市场监管部的市政债券办公室和美国市政债券规则委员会。日本则由总务省负责地方政府债务管理。endprint

目前，世界多数国家的地方政府债务管理机构都隶属于财政部，即使个别国家债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部进行汇报。这与这些国家要将地方政府债务纳入政府预算进行统一管理有关，一方面财政负责政府预算的编制，在财政下设债务管理机构便于预算统编统筹;另一方面债务风险极有可能涉及财政安全，由财政部对地方政府债务进行管理，有利于债务风险的防范及化解。

2. 债务纳入预算全程监管

中央对地方政府的财政援助极易导致预算软约束形成，引发地方政府道德风险。为避免这一问题，一些西方国家政府预算实行透明化的全预算管理，即财政相关收支都纳入政府预算，政府举借的债务无论是发行债券还是银行借贷都是用于公共财政支出，而债务也需要由财政收入偿还，地方政府债务的收支及使用理所当然地就进入到政府预算管理范畴中。如波兰的《公共财政法》，规定将政府的所有年度收入必须汇集编入总预算账户，地方政府预算支出分为经常性支出、资本性支出和负债偿付三部分，支出总额由法律规定，不得随意突破。

将债务纳入预算管理的最大优势是实现了对地方政府债务的全程监管。首先，债务规模合理化。由于政府预算编制时通常要对国家经济、财政收支等因素进行充分合理的科学预测，财政收支水平比较准确。在这种情况下当财政收入不足以弥补财政支出时，能够依据预测的收支缺口合理适度举债，避免举借债务规模过大，超过地方政府负担能力。其次，债务使用受到监督。西方国家政府预算通常受到国会、议会以及国民的严格监督和控制，且该监督控制始于预算编制，终于预算的最终决算和审计，能够实现对预算的全程监督，将债务收支及使用纳入预算管理，实际上也就实现了国会、议会以及国民对地方政府债务的全程监督和控制。最后，债务偿还有保障。鉴于西方国家的预算、债务都由国会、议会监督，在国会、议会对预算进行审批之时，若债务存在偿还风险将会使该年的预算难以通过审批，只有在保证债务安全、偿还有保障的情况下，债务的发行及举借才可能通过审批。

3.健全的信用评级制度

信用评级对于地方政府是否符合融资条件，筹资成本高低以及筹集资金规模的大小尤为重要，通常情况下，债务较少的政府其信用评级一般较高，因此可以以较低的成本筹集到所需的资金，反之，筹资成本高且所能筹集到的资金受限。以美国为例，美国的地方政府主要通过发行市政债券来弥补资金缺口，由于联邦政府对于私人投资者因地方政府的违约造成的损失不予担保，因此，美国地方政府较为重视其债务管理，自觉接受菲奇评级、穆迪投资服务和标准普尔等评级公司的评级，并将评级结果公布于众，以保证较高的债信度。其他包括澳大利亚、加拿大、新西兰等在内的国家都采用国际评级机构或独立的评级机构对地方政府债务进行信用评级。

（二）运营管理

1. 举借方式及用途

大部分国家地方政府都具有一定的举债权，其区别在于一些国家尤其是市场约束型国家，地方政府能否举债，举债额度完全自行确定，如美国，新西兰、法国等。而其他国家地方政府举债的具体事项需经上级相关部门批准或授权，如日本、阿根廷、印度等。

从举债方式上看，举借方式主要取决于举借成本的高低以及资金规模的大小。通常情况下，单一制国家往往是中央集权，对地方的控制力较强，会给地方提供一定贷款优惠，因此地方政府向中央政府筹集资金的成本相对较小，多会采取向中央贷款的方式，如英国地方政府，更多地向可以从国家贷款基金获得资金的“公共工程贷款委员会”贷款。而联邦制国家，由于各级地方政府分权明晰，地方政府自行控制能力较强，对中央政府依赖性较弱，市场机制下私人银行之间的竞争可以带来较为优惠的贷款利率，因此多采取向商业银行贷款的方式解决融资问题，如法国。另外，还有些国家由于金融市场体系较为健全，发行债券的成本较低，因此会采取发行债券的方式，如美国地方政府的市政债券。另外还包括多种形式相结合的国家，如日本、澳大利亚等。

从举借用途上看，大部分国家都遵守“黄金规则”，即地方政府举债只可用于资本性支出，如日本、英国等，只有个别国家，如加拿大，既可以用于经常性支出也可以用于资本性支出，。

2. 规模控制

对债务规模的控制是防范债务风险的重要指标。多数国家都通过一些常规指标限制地方政府举借规模，如美国、日本、新西兰等都选取了债务率、负债率、偿债率等指标。也有一些国家根据各国实际情况设置了自有指标，如美国设置了“税收还款的净债务与个人所得税之比”，日本对“当年地方债的征收比率不足90%或赛马收入较多的地方政府”限制发债，巴西对新借款额和新债券的发行也进行了相应的限制，这一设置方式进一步细化了对债务规模控制的要求，从而达到降低债务风险的目的。

3. 风险预警

风险预警与规模控制的共同点在于都是防范债务风险，区别在于规模控制是对地方政府举借上线的控制，风险预警则是地方政府债务状况连续监控，避免债务规模达到甚至超出规模控制水平。从各国实践看，风险预警机制主要在于监测指标的设置。如美国俄亥俄州将风险监测分为预警状态和紧急状态，预警状态的考核指标包括赤字规模、债务逾期等，紧急状态考核指标除上述指标外还包括现金短缺、工资拖欠等。一旦列入预警名单的地方财政有所好转则从预警名单中取消，否则进入危机名单，此时该州需成立“财政计划与监督委员会”来监督和控制地方政府债务。哥伦比亚地方政府设置了红绿灯来构建地方政府债务预警机制。选取的指标包括债务利息支出与经常性盈余之比这一体现流动性的指标，以及债务余额与经常性收入之比这一体现偿债能力的指标。当流动性指标大于40%，偿债能力指标大于80%时，地方政府被禁止举债，否则允许地方政府自行签订借款合同。波兰也设置了偿债能力指标（债务余额/GDP）和汇率风险指标（外债余额/债务总额）来对债务风险进行实时预警。

4. 信息披露

各国完善的预算编制以及债务报告体系为提高地方政府债务管理透明度打下了坚实的基础。法国的政府债务纳入预算管理，地方政府债务的形成、偿还和变更等必须遵守预算编制程序。其具体工作由总理负责，财政部编制、议会审批。一旦议会审批通过，预算执行部门必须严格贯彻执行。法国地方政府在发布每一份预算报告中，都包括一份债务附录。巴西地方政府每年向联邦政府汇报财政账户收支情况，每四个月发布政府债务报告，报告须经地方行政长官签署并公之于众。澳大利亚也建立了较为完整的地方政府债务报告制度。将借款委员会批准的借款分配及调整办法全面地反映在地方政府预算报告中。定期向借款委员会提交筹资战略和平衡规划，并对借款融资及其使用情况进行季度和年度报告。endprint

各国上述信息披露大多依托完善的网上信息系统。法国预算执行情况的发布是由公共会计网按月逐级向上汇报，通过该系统可以了解全国各地的预算资金使用情况。巴西也主要依托与所有银行联网的国家信息系统，其中所有借贷交易都必须在系统中登记，否则视为非法交易，每个政府和银行都能查看相关信息，且不能随意更改。南非一切与预算有关的报表、政策、年度报告等都按期公开置于网上，极大提高了信息的透明度。

（三）贷后管理

1. 偿债准备金制度

多数国家缓解地方政府偿债压力，避免一次性偿还导致的资金不足，都设立了偿债准备金制度。其资金来源有三种：一是来源于发行债券的溢价收入以及投资项目收益等，如美国的收益债券，主要偿还的资金来源于项目的收费收入，偿债准备金只限于投资于低风险的联邦政府支持债券，且所投资的债券期限不能长于偿债剩余期限。二是地方当局的拨款及地方基金或资产的抵押所得，如新西兰、南非等。在南非，上述抵押的资产或权益，无论是接受市政府抵押的一方，还是它的继任方或是受让方，在市政府违约时，在不影响继续提供最低限度城市基础服务的情况下，均有权处置抵押的资产或权益。但如果抵押资产或权益影响了城市基础服务的最低限度水平，则市政府需完全履行偿债义务。三是预算限额之内安排一定比例的收入用于偿还债务。如日本、英国等。其中日本地方政府每年按照债务余额的1/3提取偿债准备金。英国根据不同的债务项目、性质和组成等分别设定模型，以确定各个项目的本金偿还规模和计划。除了设立偿债准备金，一些国家如美国还建立了专门的市政债券保险，在债券发行人无法支付债券本息时由保险公司来承担偿付义务。

2. 债务危机化解机制

一是地方政府自行解决。如美国，美国在1840年以前，当地方政府发生债务危机时，通常采取联邦完全接管的方式，但由于负担过重，经历过三次严重的政府债务危机后，美国采取地方政府自行解决的方式。自行解决依据危机程度，采取逐步进入不同的危机治理程序。首先，美国地方政府主要通过发行一般责任债券和收益债券来筹集资金。由于收益债券是以债权人的收入来源作为抵押，因此当债务偿还发生困难时，损失由债权人承担。而一般责任债券其偿还资金来源于税收，因此当偿付发生困难时通常提高税率或收费比例。当上述措施难以奏效时，州及州以下地方政府及州紧急监管委员会联合制定计划，以确保支付所有债务、养老金和其他必须履行的项目，同时减少相对次要的项目预算。如果上述措施仍难以摆脱困境时，地方政府依据联邦《破产法》，提出和解协议和破产请求，债务人资源转入法院审判范围。二是中央政府介入干预。依据中央政府介入程度又具体分为两类。一类是中央政府彻底干预。如当日本地方政府遇到严重债务危机时，中央政府直接控制地方政府预算，剥夺其自治权。通过大幅裁减公职人员、提高公共支出效率及关闭公共场所等措施清偿资金。另一类是中央政府选择性干预。如法国在地方政府面临严重债务危机无力偿还时，中央政府先代为偿还，地方政府随后偿还。原有地方政府或议会宣告解散，待新的政府和议会选举成立后，通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。而巴西则是采取债务重组方式，将地方政府拖欠债务转为中央政府债务，地方政府采取销售政府资产的方式偿付债务，并以其自有收入和分享收入作为重组后债务担保。

3. 纠错机制

多数国家对地方政府债务管理相关责任人实施严格的纠错机制，一旦债务管理人员没有按照要求对债务资金进行管理或没有履行相应义务，相关责任人或政府往往会付出较大的经济、政治、行政刑事代价。如新西兰地方政府债务法案规定，一旦地方当局无法全额和持续支付特别债券的本金或利息，那么违约地方当局将向债券或股票持有人额外支付违约金额的5%作为赔偿金。一旦地方当局连续28日无法全额和持续支付偿债基金的分期偿债额，地方政府债务委员会将向地方当局追索债务或是提请高等法院指派一名财务委托管理人追索债务。

三、地方政府债务管理的国际经验与借鉴

（一）地方政府债务管理模式的选择

不同的债务管理模式反映了一国政治、经济等历史背景、不同政府级次财政状况间的力量的权衡，以及金融市场的发展程度上的差异。一国应该选择什么样的模式应与该国的特定环境相结合，且随着这些环境的改变而改变。

就市场约束型而言，由于保证其较好运行的约束条件较为严格，因此大多数国家难以实行这一模式，尤其是对于金融信息在覆盖面、质量以及时效性等方面存在较大缺陷的发展中国家。现行实行市场约束型的国家如加拿大，其省级政府举债既不受宪法和法律的限制，同时也不受中央政府的限制，其债务及还本付息能力基本由金融市场，尤其是债务评级机构监测。[1] 共同协商型能够较好地促进政府间的对话和信息的交流，且保留了足够的灵活性，不存在中央政府对地方政府的借债进行担保的后续问题。[2]然而该模式会削弱中央政府的领导力，软化预算约束，助长地方政府对转移支付进行讨价还价的不良风气，阻碍政策的协调等。[3]规则控制型管理清晰、透明、公平且易于监测，同时也避免了共同协商型中中央政府与地方政府间的讨价还价。然而，该模式在灵活性控制方面存在一定的难度。覆盖全面的严格的财政规则，在面对难以预期的经济衰退时缺乏调整空间，而灵活的财政规则则缺乏一定的公信力，由于没有强加足够的纪律，因此，在具体实践中很容易规避规则;[1]另外，如果规则管理只针对经常性预算支出，那么支出项目就有可能从经常性项目和资本性项目中被重新划分，如果规则管理不适用于预算外项目或半政府性质的机构组织（如地方国有企业），那么债务就会导致预算外资金快速积累。如当澳大利亚1982年放松了对地方半政府组织的资金限制后，该组织的债务在未来两年迅速增长为原来的三倍，最终不得不在1984年对其进行重新限定（Craig，1997）;在丹麦和匈牙利，地方政府采用出售和租回业务以规避借款限制，这一举动迫使丹麦中央政府不得不修改对借贷的定义，将出租和租赁安排也纳入借贷之中。[4]美国地方政府在早期也将租赁安排纳入计划当中。[5]Jorgen， Singh和Fortuna（2004）认为，即使在地方政府必须保持预算平衡并且不可借贷的中国，地方政府也会想方设法积累隐蔽的预算外债务;[6]行政控制模式下一旦中央政府支持了地方政府的支出和借贷，则意味着中央政府会为地方政府提供显性或隐性的担保。因此，当地方政府陷入财政困境时，联邦政府很难拒绝救助;另外，地方投资项目与地方实际需求存在信息上的不对称。尽管地方政府可以选择最有必要和效率最高的支出项目，然而，在中央行政控制模式下，由于中央政府缺乏对支出项目的必要信息，因此，地方政府往往会选择质量不高的支出项目。此外，当地方政府意识到他们的借贷是由中央政府担保，也就意味着即使是最坏的情况，其损失也是由公共资源来补偿，因此地方政府为了使借款或投资项目顺利通过，可能倾向于中央政府认可的项目，而不考虑投资的质量和风险。考虑到行政约束型存在的诸多缺陷，一些学者认为相比地方政府内债而言，地方政府外债可以采取行政控制模式。因为外债政策与其他宏观经济政策紧密相连（货币和汇率政策以及外汇储备管理等），理所当然的属于中央政府职责;另外，外方通常会要求中央政府为地方政府做贷款担保，因此中央政府很有可能成为最终的外债偿债主体。endprint