试论我国乡镇政府政策执行力现状及提升路径

周定财

摘  要 政府执行力是政府工作的生命力，是政府组织体系中的核心要素。加强政府执行力建设是贯彻落实国家各项政策的内在需要，是创新社会管理的基础和前提，是建设服务型乡镇政府的关键。当前我国乡镇政府政策执行力仍存在执行力效率低下、执行速度缓慢，上有政策、下有对策问题。提升乡镇政府政策执行力，必须树立正确执行观，大力发展执行文化;提高乡镇执行人员的素质与能力;保证并培育政府执行资源;完善与发展执行环境;完善政策制定与修改过程。

关键词 政策执行力;乡镇政府;公共政策

[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）02-0049-05

乡镇作为我国最基层的一级政府，在政策执行中发挥着特殊而重要的作用。乡镇政府政策执行是社会主义新农村建设各项措施的具体落实，是促进农村经济社会协调发展的有效手段，是维护农村社会稳定的重要保障。因此，提升乡镇政府政策执行力就成为乡镇政府重要而紧迫的课题。

一、乡镇政府政策执行力的内涵及构成要素

近年来，“执行力”这一概念被广泛用于经济、工商、企业管理等各个领域。而我国目前已将“执行力”这一概念引入政府行政管理领域来。政府执行力是党的意志和主张能否实现的关键性因素。政府执行力包括日常政府事务的执行力、相关政策执行力、既定法律的执行力、制度的执行力和文化的执行力等几个方面，其中政策执行力是最重要的核心部分。所谓政策执行力，是政府组织调控使用相关资源，通过发挥政策执行能力的作用，并确保执行公共政策的结果符合政策既定目标要求的内在品质的力量[1]。乡镇政府政策执行力就是指乡镇政府为了贯彻执行以上级政府为主体所制定的公共政策，通过对自身所拥有的各种资源进行有效整合和利用，制定并实施政策方案，从而实现政府管理目标的一种综合能力[2]。

政策执行力的构成要素主要有执行主体、执行资源、执行制度和执行环境。其中执行主体是主导因素，执行资源是现实基础，执行环境是外部条件，执行制度是保障。当这些要素协调达到平衡、良性互动，就会产生高效的政策执行力。

执行主体是指乡镇政府内部执行公共政策的机构和人员。执行主体是执行活动中的决定性因素及执行力量的来源，起着核心的作用。执行主体素质高低决定着执行力其他要素能否正确有效地运行，是执行能否达到预期效果的主导因素。[3]执行制度包括乡镇政府及组织架构的运行机制、资源配置机制、执行监督评估机制、奖惩制度等。制度是否完整，是否具有说服力，是决定执行力能否到位和向正确方向发展的保障。执行资源是指乡镇政府在管理社会各项事务、执行公共政策过程中所需的经费资源、物质资源、信息资源、人力资源、制度资源等。其中，经费资源和物质资源是所有资源中的基础，信息资源则是保证政策运行的前提条件，人力资源是政策执行力最重要的资源，决定了政策执行力的效率与效果。执行主体行为能力的强弱很大程度上受执行资源的限制。没有执行资源，则一切活动无法展开，执行力也无从谈起。执行环境是指以乡镇政府活动为主的各种外部因素的总和。它由多种影响乡镇政府活动的力量相互作用和由不同生命体及非生命体的空间客体所组成。这个空间客体从广度上既包括自然、社会、经济、政治、文化等各个因素，在门类上包括人文、社会、行政法规、市场等在内的多个领域。乡镇政府不是一个封闭的组织，它需要对社会开放，它以能动形式改造外部环境，而外部环境以渗透和制约形式影响政府日常运行。因此，执行环境的好坏决定着政策执行力的运行。环境适宜有利于增强政策执行力，减少政策执行的阻力和外部不利因素的制约;反之，则各种外部力量对政策执行力提升造成削弱和干扰，使其遭到扭曲和变形。

二、提升我国乡镇政府政策执行力的重大意义

乡镇政府是党的各项政策的具体落实者，乡镇政府的计划、组织、领导、协调、控制、创新是新农村建设的根本保证。然而在现实中，我国乡镇政府的政策绩效预期与现实状况的改善形成了较大的反差，中央政府制定了一系列的政策措施，但是到了基层政府执行起来困难重重，收效甚微，这凸显了提升我国乡镇政府政策执行力的极端重要性。

第一，提升乡镇政府政策执行力是贯彻落实国家各项政策的内在需要。我国政府的重要职责就是执行国家和人民的意志，就是贯彻执行党的路线方针政策、国家的政策决策决定和立法机关制定的宪法法律法规，所以“执行”是乡镇政府最重要的职责，“乡镇政府是中央政令的第一执行者”。政策执行过程是一个复杂的系统工程，在这个过程中要受到诸多因素的共同影响，任何一个环节的不利影响都有可能导致政策执行的失误，所以能否取得有效的政策效果，保证政策的顺利执行，直接取决于政府的政策执行力高低。在我国，乡镇政府是最低一级的基层政府，接触到的是最广大的人民群众，其执行力水平直接决定了我国政策的执行效果。

第二，提升乡镇政府政策执行力是创新社会管理的基础和前提。加强和创新社会管理是党中央国务院在新时期新形势下与时俱进作出的重大战略决策，是“建设中国特色社会主义社会管理体系”的中心环节。作为国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，乡镇政府面临的是广大的农村和数量占绝对优势的农民，它不但具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任，同时还担负着对乡村社会进行管理、维护城乡社会稳定的责任。创新社会管理，重点在基层，关键在基层，难点也在基层。因为，作为基层地方政府，乡镇政府的职能设计和执行效果好坏在很大程度上直接决定了整体政府系统对社会管理的实现程度，直接影响民心向背和党的事业的兴衰成败。创新社会管理，需要乡镇政府根据本地社会发展与经济发展的需要，及时、正确地制定公共政策，并不断提升自身的政策执行力，才能保证政策最终得以落实，推动社会管理目标的实现。

第三，提升乡镇政府政策执行力是建设服务型乡镇政府的关键。建设服务型政府是现代市场经济对政府提出的内在要求。一个执行力低下的政府是不可能达到构建服务型政府的要求的。服务型政府强调的是政府的“服务性”，“全体公民的参与”，“良性互动”，“以公民为本位”，政府相关决策必须向社会公开，采纳社会的意见，增加群众在政策制定方面的认同感。但是在具体实践中，有些乡镇政府工作人员仍旧受传统封建思想观念的束缚，仍旧存在“官本位”现象和体制中的“隐性规则”。一些执行人员在政策执行过程中，办事效率极低，推诿敷衍，根本不倾听群众的意见，自行其事，服务理念倒置。有些乡镇政府做决策时，往往只从自身利益考虑，置其他各方利益于不顾，决策具有较大的随意性和局限性，甚至产生政策执行过程中的“黑箱操作”。以上现象导致了乡镇政府政策执行力的低下，违背了服务型政府的宗旨。而高效的政策执行力能够解决以上这些问题，并且有利于形成良性互动的民主参与机制，保证政府决策实施渠道畅通，有利于服务型乡镇政府的建设。endprint

三、我国乡镇政府政策执行力缺失的表现及原因分析

（一）我国乡镇政府政策执行力缺失的表现

第一，执行速度缓慢，执行成本过高。当前我国有些乡镇政府中“官本位”思想仍大量存在，执行人员的执行意识与责任心也不强，对政府下放的政策视而不见，搁置时间较长，使得政策无法及时落实到各个基层单位，从而大大降低了政策的时效性。这些现象不仅遭到群众的不满，而且使政府的形象受损。另外，在一些政策执行过程中，各部门之间缺乏有效地沟通和调解，以致出现在处理具体事务时几个执法部门相互指责、相互拆台的局面，结果导致能够即时解决的问题变得错综复杂，一些能够及时落实的政策无法实行。另外，政府的垄断性和排他性地位，使得一些乡镇政府人员在执行过程中不计成本，执行资金大肆铺张浪费，导致执行成本过高。一些执行人员动作缓慢，办事效率极低，人力、物力和大量的财力都投入了进去，成本高的离谱，但该办的事情却无法全部完成，可见其执行效益之低下。

第二，上有政策，下有对策。作为国家行政机关的组成部分，乡镇政府在履行职能和执行相关政策时，应该从整体利益出发，做到局部服从全局。但是往往在执行政策过程中，一些乡镇政府出于自身局部利益考虑，不能正确处理地方和中央、局部和全局的关系。例如在执行中央下达的政策时，断章取义、欺上瞒下、阳奉阴违、歪曲变通一些中央政策，为我所用，这就使得科学的决策无法正确顺畅的运行和落实。有些乡镇政府对上级政策有选择的象征性地执行，甚至在中央政策与自身利益发生冲突时，与上级政策形成对抗。还有些乡镇政府在执行过程中，大做表面文章，搞政绩工程，而在真正落实政策工作时，不抓实干，不务实际，不采取真正有效的措施，造成政策落实中的资金、人员等不到位，民众利益得不到保证，执行力大大削弱。还有一些乡镇政府出于自身利益考虑，制定出与上级政策表面上一样，但实际上却是置国家整体利益于不顾的一种替换执行方案。这种行为使得上级政策难以有效得到落实，导致政策执行严重受阻，削弱了政府的执行力。

第三，有法不依，有令不行。当前我国已经制定和颁布了一系列法律法规，但有些乡镇政府“本位主义”现象严重，只从自身局部利益出发，有法不依，有令不行。如果他们认为国家政策合意就执行，而且要用活用足，不合意的就视而不见，拒不执行，不按法律程序规范执行各项政策，使得政策落实不到位，国家法律政策成为一纸空文。例如，中央近些年对教育事业非常关心，对教育乱收费现象也非常重视，三令五申明令禁止乱收费，但下面就是想方设法变着法子的收。[4]以上现象导致了政策执行力的低下，而低效的执行力又加剧了有法不依现象的存在，从而造成恶性循环。民间流传的顺口溜“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院发文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件全部不兑现”就是对政策执行不力的形象反映。

第四，监督不力，缺乏有效评估制约机制。我国有些乡镇政府执行不力，“上有政策，下有对策”的局面出现后很长时间得不到解决，明明政策执行不到位，几乎每一桩“窝案”都有一个“后台”，每一次矿难都有“官煤勾结”的影子，执法者成为违法者的保护伞，监管者成了被监管者的财神爷，上级成了下级的“避风港”。[5]产生以上现象的最主要原因就是缺乏一套对政策执行监督的机制。另外，由于我国对政策执行方面的法律监督、绩效评估、责任追究制度还不健全，无法对政策执行过程中存在的问题做出处理，无法追究个别违法者的责任，对有些人的行为无法做出制约，导致有些政府执行人员钻法律的空子。还有一些政府执行人员虽然执行了政策，但是政策落实效果非常差，和预期目标有很大差距，但不得不承认其已经做出的工作，使得一些人“滥竽充数”，这是与我国缺乏有效的评估机制有关。

（二）我国乡镇政府政策执行力缺失的原因分析

第一，执行主体素质不高。执行主体是政策执行过程中最关键的因素。在政府执行力构成要素中，执行主体的道德素质和能力高低，往往影响执行力其他要素的运作。从根本意义上讲，政府做出的各项政策是否能有效贯彻执行最终还是要靠执行主体来完成。政策在执行过程中受阻，与执行者素质低下不无关联，一是有些执行主体道德素质低下，官本位思想严重，工作态度不端正，政治觉悟不高，缺乏全心全意为人民服务的思想，很少考虑到人民的利益和为政府工作的重要性和神圣性，所谓“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。二是相当一部分执行主体由于自身能力有限，出现了本领和能力上的缺失，在决策中出现重大失误，在监督上无所作为等等。在执行政策过程中，原政策被有意无意的歪曲、篡改，使得政策执行走样，变形。三是有些执行主体凭片面的主观经验看问题，政策尺度把握不牢，总是在执行过程中不能正确体现所需完成的政策目标，在执行中软弱无力，对政策贯彻和执行不到位。而思维和执行的僵化，导致其对原政策采取死板教条、消极被动甚至低效地执行。四是有些执行主体执行意识淡薄，逃避困难，作风浮躁。对于一些能够及时解决的问题久抱不决，而对于一些专业性、技术性强的政策往往采取回避或者简单号召的方式。上述问题表明，执行主体的思想水平、认识水平、领悟能力、创新能力、法律道德意识是构成其内在的关键因素。执行主体是政府执行力中的关键环节，是保证政策有效落实的内因。

第二，执行资源匮乏。政策在执行过程中需要充足的资源支持，否则，执行所要达到的政策目标就不可能很好地实现。在当前我国政府执行力不足的情况下，执行资源的缺乏也是其中的一个重要因素。这个问题不解决，也将成为政府执行力提升的严重障碍。例如：有些乡镇政府机构、人员数量严重超负荷，系统内耗加大，系统能量下降，使得执行力效率低下。公共财政投入不足是导致政策执行力提升受阻的重要因素。据国务院发展研究中心研究员魏加宁介绍，国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行的一次初步摸底显示，目前我国乡镇政府的负债总额在2 200亿元左右，乡镇平均负债400万元。造成乡镇债务负担沉重的原因至少有三个方面[6]：部分乡镇政府自身的经济基础薄弱，可提供的执行资源十分有限;乡镇政府在非政策执行过程的过度性支出加大了乡镇政府政策执行的成本;农业税的取消及现有分税制度存在缺陷，加剧了乡镇政府的财政负担，影响了政策执行力度。endprint

第三，执行制度的缺陷。邓小平曾深刻指出，“制度好可以使坏人无法任意执行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]所以政策执行制度是否合理也是决定政策执行力高低的重要原因。在现实中，一是权力配置机制不健全，纵向的政府间权力配置不科学，突出的问题是权责不对等、权小责大、财少事多;横向的机构间权力配置不规范，机构设置交叉重叠，职能不清、权责不明。二是绩效考评机制不健全，现行的绩效考评方式还处于传统的人事考核阶段，考核的内容与乡镇领导班子及成员的工作职责没有明确的联系，很难反映领导班子及成员实际执行状况。三是信息沟通机制不健全，相关信息不能及时传递给目标群体，他们往往对政策内容一无所知，或者是道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一政策，更不用说支持政策的执行了。相关执行信息也不能及时反馈回来，则会加大政策执行的盲目性，使政策评估缺乏依据、政策效果难以评定，那么下一步的政策执行就很难继续下去。四是激励机制不健全，政策执行者的积极性不能充分调动起来。

第四，执行环境的制约。各级政府在执行政策时，还要受到环境因素的制约。有些乡镇政府执行主体在执行政策过程中，各部门各自为阵，缺乏配合，导致政策执行缺乏统一性。而执行中又缺少科学管理和指导，没有一个系统的准备过程，导致执行过程的仓促和混乱，制约了执行力水平的提高。再加之监督机制的不健全，就使得政策执行过程中相关人员缺乏责任心和使命感，在政策执行中利用“潜规则”来执行，违背了政策执行的公平性，并且助长了腐败之风。此外，政策执行中目标群体的态度也是一个问题。一个政策的顺利执行有时不单是执行主体执行过程中的规范和效率，还有政策目标群体所表现出的顺从和接受态度。如果政策目标团体对于政策顺从接受，那么政策就会被顺利落实;如果他们有敌对情绪，难以接受政策，政策执行就会受阻，难度加大，甚至失效。[4]

四、提升我国乡镇政府政策执行力的路径选择

（一）树立正确执行观，大力发展执行文化

要加强执行文化的建设，使执行主体具备现代的执行理念，树立“执政为民，以民为本”的思想，把人民的利益放在首位，把公平、正义、民主、效率作为执行相关政策时的价值取向，把“诚实守信，实事求是”作为自己工作价值的标准，时刻保持一种高度责任感和树立为人民服务的思想。同时乡镇政府应从大局利益出发，抛弃一些传统的地方本位主义做法，力争和中央保持一致，团结合作，众志成城，把政策落到实处。乡镇执行主体应不断开拓进取，创造性地执行，凡是有利于社会发展的都要去创造条件执行。相关执行人员应该积极同政策实施的目标群体进行有效地沟通，听取他们的意见，满足他们合理要求，减少他们的抵触情绪，以保证政策的良好实施。通过执行力文化建设，促使执行主体工作作风的转变，提高其工作效率，使他们意识到：执行是一种压力，应树立危机化的执行理念，不断加强学习，居安思危，增强自己执行能力，树立刚性化的执行理念。执行是一种纪律，执行任务应快速，有效地在最短时间内圆满完成，不讲条件，不讲借口。树立精细化执行理念，形成求真务实、一丝不苟、埋头苦干、一抓到底的工作作风，强化自己的目标感，责任感和使命感。

（二）提高乡镇执行人员的综合素质与能力

提高乡镇执行人员的素质和能力，一要对执行主体的思想道德素质进行提升，强化他们的法律道德意识，树立他们科学的发展观和正确的政绩观，使其抵制各种腐朽思想的入侵，并且规范其行为。二要培养其爱岗敬业的精神，工作的责任心和使命感，使其要做到积极配合上级完成各种工作，一切从实际出发，反对各种形式主义。坚持办实事，求实效，以人民利益为出发点，把为人民服务作为人生最高价值理想，珍惜民利。在自身利益与国家、集体利益发生冲突时，正确处理好三者关系，以国家利益和集体利益为重。三是乡镇执行人员自身必须不断加强对相关知识学习，提高专业技能和业务水平，加强对信息收集、处理、传递、筛选能力的建设，使得自己能够正确理解和落实政策，避免执行走样。四要提高乡镇执行人员的执行能力，如组织协调能力、沟通能力等，并且通过强化他们的心理素质，使其在危机面前保持镇定，能够从容地应对各种事件。另外还应掌握一些执行艺术，避免用一些粗暴的手段来解决问题。同时还要具备分析和解决问题的能力，在一些技术要求高、难度大的问题面前学会如何分析和处理。

（三）保证并培育政策执行资源

政策在执行过程中所需要的资源数量越多、质量越好，政策执行力就可能越大越有效。政策无论制定得多么完善、多么具体，如果没有执行资源，那么执行结果就无法达到预期要求，各项政策就无法正常展开。一是乡镇政府要给予政策执行以充足的资源，大力发展乡镇经济，为执行提供充足的财力支持，并且不断更新执行设备，培育政府执行工具，精简机构，裁减人员，减少内耗，加快行政中心信息网络一体化，开辟一条信息传递畅通的渠道。在医疗、住房、教育等民生问题上加大投入。经济发达地区在执行资源充足的情况下及时帮助经济落后的地区，给予他们必要的执行资源支持。二是在执行资源投入过程中，注意以最小的投入获得最多的产出，防止执行资源的浪费。三是乡镇政府要充分有效利用已有的执行资源，优化资源配置，不断开发潜在的执行资源，以避免已有的资源被用尽而导致的资源匮乏，保证其可持续发展。同时在保量的同时也要保质，依据科学的原则来培育执行资源。另外政府要适当地释放一些经济资源给其他社会机构，以防止一些政府官员掌握过多的执行资源而形成行政垄断。

（四）完善与发展政策执行环境

良好的环境有利于政策执行力的提高，反之恶劣的环境会对执行力的发展形成阻碍，不利于政策执行力的提升。为此，要建立健全政策执行力评估制度，坚持以责任和效果论功过，整合相关执行要素，通过相关的执行标准和执行程序对政府服务的质量进行评定。而对于“做与不做”，“做的怎样”，给出明确的评价标准。运用科学的评估机制，制定政府相关工作的绩效以及政治、经济、文化绩效的考核标准。通过民意测评和邀请相关公众参与评定，增强评估的民主度和可信度，避免相关人员内部进行操作。对执行主体的执行力、执行结果、服务态度等进行全面的监测和评估。同时要建立起相关的评估反馈机制，及时了解哪个执行环节出现了问题，哪个环节的执行力不到位，由此针对相关方面的问题加以改进。按照精简统一效能的原则，对政府机构进行改革和设置，做到机构编制的科学化、规范化、精简化以及分工的明确化。同时加强执行监督，加大检查督办力度，建立和完善投诉举报制度，责任追究制度。对决策失误、违法行政、执行效益低下、管理疏忽和处置不当等现象从严执纪，实施问责和责任追究。endprint

（五）完善政策制定与修改过程

在政策执行过程中，很多政策达不到预期效果，除了与执行力不足相关外，还与政策本身存在的缺陷有一定关系。所以必须采取相应的措施来完善和发展政策的制定与修改。第一，坚持科学与民主的决策，对相关政策的制定做出具体的规范。每项重大的政策的制定都需经过详细的调查和研究，并且充分进行集体讨论，听取相关专业人员和社会机构的意见，分析其是否可行，是否符合相关的法定程序，是否能够被有效地执行，是否能反映广大人民群众的最根本利益，同时考虑有没有相关软硬件的支持和符合社会的实际情况。第二，要保证政策的公平性、可信性和权威性并且能够长期有效稳定地实施。在政策制定之后，要建立一个政策反馈机制。且政策制定的主体要及时听取民众的意见，并对政策的不足之处做出修改和完善，以保证政策的时效性。同时建立起相关的听证和公示制度，以提高政策的透明度和民众的参与度，保证政策的合理性和科学性。

总之，政策执行力是乡镇政府决策和执行成功的关键，加强我国乡镇政府政策执行力建设是一项艰巨、漫长而复杂的系统工程。我们只有高度重视这一问题，并采取积极的对策，才能真正打造出一个廉洁、高效、人民满意的服务型乡镇政府。

[参考文献]

[1] 徐元善，孙台维.论乡镇政府政策执行力提升的伦理意蕴[J].中国行政管理，2012（3）.

[2] 许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛，2009（9）.

[3] 刁玉婧.我国政府执行力的现状与提升途径[J].前沿，2007（9）.

[4] 杨京芳.我国政府执行力的现状与对策[J].行政与法，2007（5）.

[5] 清华.政务与政要[N].中国改革报，2007-06-20（4）.

[6] 王冠群，徐元善.试论服务型政府视域下乡镇政府执行力的提升[J].行政与法，2012（4）.

[7] 邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：333.

The Status Quo of Township-Government-Level Policy Implementation Ability and Its Improvement Paths

Zhou Dingcai

（School of Law and Politics， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， China）

Abstract： Government's policy implementation abilities are the vitality of our government work and the core element of the government organizes system. The construction of government's policy implementation abilities is the inherent need of implementing various policies into effect，the basis and prerequisite of innovating social management，and the key of constructing service-oriented township level governments. At present，the policy implementation ability of township level governments still bears several shortages，as low beneficial results and speeds，distorting policies and so on. To promote the policy implementation ability of town's government，we must set up correct implementation idea and develop implementation culture energetically;improve the quality and ability of township level implementation personnel;guarantee and cultivate government implementation resource;perfect and develop the implementation environment;perfect policy works out and revises process.

Key words： policy implementation ability;township level government;public policy

（责任编辑：李 萌）endprint