浅析我国罚没收入管理中存在的问题及对策

董彬彬

摘 要：罚没收入既是政府财政收入不可缺少的部分，也是政府非税收入的重要组成部分。近年来，罚没收入的数额越来越大，困此，从罚没收入的规模及现状入手，分析罚没收入管理中存在的问题，包括缺乏统一的法律法规、管理职能经济量化、收入票证混乱、截留坐支挪用严重、罚没物资管理办法缺乏可操作性等，并针对这些问题，提出了针对性对策，如建立完善的规章制度、对罚没收入实行收支两条线管理、狠抓票据管理、严格收缴手续等，完善罚没收入管理体制。

关键词：罚没收入；管理问题；对策

中图分类号：F812.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0261-02

引言

罚没收入是指执法、司法机关依照法律、法规、规章的规定，对违法违章者实施经济罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。

随着我国法制的不断健全和完善，执法机关越来越多，罚没项目越来越多，数额也越来越大。罚没收入从2007年的840.26亿元增加到2012年的1 559.81亿元，相对增长85.63%[1]。但是，由于罚没收入的管理没有及时跟上，罚没收入的收缴管理一直比较混乱，违纪问题比较严重，特别是乱罚款以及截留、挪用罚没收入等问题普遍存在。

一、罚没收入管理的基本现状

（一）罚没收入规模及增速

罚没收入是对违章、违规行为实施的一种经济处罚，罚没收入比税收具有更明显的强制性和无偿性，是财政收入的一种特殊形式，与税收相比，罚没收入缺乏固定性，具有定向性、一次性的特征，对取得财政收入缺乏稳定可靠的保证。

我国罚没收入规模呈现快速增长态势。2012年全国总共取得1 559.81亿元的罚没收入，与2011年相比，增长19.86%，与2007年相比增长85.63%；逐年增长，甚至在2011年环比增长21.10%，涨幅巨大。且如表1所示，罚没收入中地方罚没收入占比巨大，基本处在96%以上，地方罚没收入在全国罚没收入中占据绝对主导地位，即中央与地方的罚没收入征收分配不合理。

表1 2007—2012年全国非税收入及罚没收入额（亿元）

数据来源：中华人民共和国统计局网站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/历年统计年鉴

（二）罚没收入的处理

罚没收入属于国家所有，但是长期以来，罚没收入名为国家财政收入，但实际上却有一部分被截留在行政机关、司法机关用于补充办公经费；也有极少个别地方一度为了调动税务机关执法人员打击违法活动的积极性，默许行政机关将罚没收入留成。从实践上看，这种做法有诸多弊端。有些基层税务行政机关，为了达到多留成的目的，在执法中违反罚没标准，造成乱罚、滥罚，甚至以罚代刑，损害了国家的声誉，在群众中造成了不好的影响，也给一些合法经营单位带来了经济损失。

二、罚没收入管理中存在的问题

（一）缺乏统一的法律法规

由于政府的罚没收入管理是作为非税管理的补充进行研究的，没有统一的框架体系，全国无法形成一个统一的模式，目前各地对各个模式的试点也是结合自身的需要和特点出发，所以到目前为止，与税收征管体系的完整性相比，政府罚没收入在全国范围里均没有过硬的法律手段。

（二）管理职能经济量化

长期以来，我国在交通管理、卫生、环保、治安等许多执法部门都存在以罚代管的问题，执法者往往将罚款作为主要的执法手段，却将教导、教育等手段置之不理。以广州市为例，2012年，广州市全部行政罚没收入是24.5亿元，是广州市财政增长最快的一项，其中，交通罚没收入就达到了8个亿，占到了总罚没收入的1/3。公安部门因为提倡安全的原因，到处设置60公里/时的超速摄像头，导致交通更加拥挤，治堵成为了创收的手段，与交通原则背道而驰。

（三）收入票证混乱

首先是票证制发环节混乱。这些年来，省、地一些执法主管部门各自为政，自制各种专用罚款收据发给县以下基层执法单位使用，基层执法单位不向当地财政领用统一票证，出现了“各用其票，谁收归谁”的状况。其次是票证填用环节混乱。有的执罚人员不按规定用复写纸套章开票，而用钢笔或铅笔分联填写，一式几联金额不等，多收款少入账，中饱私囊。有的在票面罚款性质上钻财政法规空子，将罚款填为赔款、办案费、管理费等，另入账户，转移罚没收入。

（四）截留坐支挪用严重

根据《罚没财物和追回赃放赃物管理办法》规定，“罚没收入或追回赃款和赃物变价款收入，如数上缴国库，任何机关都不得截留、坐支。”然而，据调查，不少执法单位置国家财经法规于不顾，截留、坐支、挪用的现象时有发生。一是少数单位把罚没收入视作本单位的“小钱柜”，随意截留、坐支。二是有的单位擅自用于弥补单位经费不足。三是有的把罚没收入作为超标修建办公用房、职工宿舍或购置小桥车、摩托车等专控商品的资金来源。四是个别单位用于滥发奖金、补贴或吃喝。

（五）罚没物资管理办法缺乏可操作性

首先，对罚没物资的处理大多以执法部门为主，由于缺乏有效的罚没物资管理手段、管理条件，导致罚没物资没有统一的处理意见。其次，罚没物品的处置渠道不规范。个别执法单位为了减少与群众之间的矛盾和减缓执法部门经费不足的问题而采用罚款来代替没收罚没物资。最后，缺乏先进的罚没物资处理手段，并且相关部门及人员之间疏于协调配合。因为至今没有一项制度明确规定罚没物资管理部门之间的责任权利，最终导致无法从根本上解决罚没物资的管理问题。

三、加强罚没收入管理的对策

（一）建立完善的规章制度

要根据财政部门对罚没财物管理办法的要求，尽快制定一个适合地方实际情况的具体实施办法，对罚没财物收缴、处理，罚没票证、物资管理以及办案费用补助的拨补，作出明确的规定。同时，要积极地帮助各执法机关健全财务管理制度，堵塞漏洞。要通过建立健全约束机制，使罚没收入的管理工作走上制度化、规范化、正常化的轨道。endprint

（二）对罚没收入实行收支两条线管理

要按照国家规定，取消按各执法单位上交罚没收入的一定比例返还办案费用补助的办法，将罚没收人全额纳入预算内统一管理，支出由财政部门根据各执法单位办案业务量的大小，合理核拨。为了财政部门在编制财政文出预算时，能通盘考虑各执法单位的实际情况，要将办案费用补助纳人行政事业经费统一安排管理，使正常的办案业务经费与办案费用补助成为一个有机的整休。

（三）狠抓票据管理，严格收缴手续

罚没票据是执法机关依法实施经济处罚、收取罚没款时所使用的书面证明。因此，财政部门加强罚没收人管理.必须从加强票据管理入手，实行源头控制。从某种程度上说，失去监管的“罚没票据”是滋生腐败的温床。要求所有的执法单位罚款都必须使用省级财政部门统一监制的罚没票据，对其实行分级管理。重点实行“票据年检”的办法，对违章使用、擅自印刷罚没收据或白条罚款的单位或个人，由国家财政部门没收非法所得，销毁非法凭证，并严格按照财政部《关于行政事业单位收费和罚没票据管理的办法》予以严肃处理。

（四）完善实物管理办法

对随案移送的实物，执法机关要在各个环节健全并严格执行收、管、缴制度，实行专人、专账、专库、专柜管理，接案机关要认真清点核对移送来的实物的品名、规格、数量、成色。对价值昂贵的要拍照。在提审罪犯时要将实物让其辨认。如实物的成色、规格不符，应向移交机关逐级追回。对需要销毁的实物，或交财政销毁，或请财政部派员监督销毁。对需要变价处理的实物，一律由财政与商业、供销部门联合定价，在社会上公开处理。各执法单位对私自拆卸、调换、压价变卖罚没物品的人员要严肃处理。

（五）加强执法队伍的建设，提高执法人员的素质

进一步加强对执法人员的思想政治工作，广泛深入地开展法制教育和职业道德教育。要定期对有关管理人员进行业务培训，增强管理业务水平。为了维护执法的严肃性，有关执法单位对目前在岗执法的合同工、临时工，应进行一次全面的清理审核，需要留用的，必须进行一次全面的政治、业务培训，经考试和考核合格后，才能重新上岗，不合格的要清退，今后不应再招收合同工、临时工行使执法权。

参考文献：

[1] 王周户，安子明.罚没收入使用制度研究[J].行政法学研究，2007，（4）.

[2] 欧汉文.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013，（7）.

[3] 赵喜仓，杨卫华.江苏省罚没收入规范管理研究[J].华东经济管理，2012，（7）.

[4] 魏景亮.浅谈新形势下的罚没财务管理工作[J].黑龙江财会，2007，（11）.

[5] 赵忠良.我国罚没收入征管的理论基础研究[J].求索，2008，（8）.

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（二）对罚没收入实行收支两条线管理

要按照国家规定，取消按各执法单位上交罚没收入的一定比例返还办案费用补助的办法，将罚没收人全额纳入预算内统一管理，支出由财政部门根据各执法单位办案业务量的大小，合理核拨。为了财政部门在编制财政文出预算时，能通盘考虑各执法单位的实际情况，要将办案费用补助纳人行政事业经费统一安排管理，使正常的办案业务经费与办案费用补助成为一个有机的整休。

（三）狠抓票据管理，严格收缴手续

罚没票据是执法机关依法实施经济处罚、收取罚没款时所使用的书面证明。因此，财政部门加强罚没收人管理.必须从加强票据管理入手，实行源头控制。从某种程度上说，失去监管的“罚没票据”是滋生腐败的温床。要求所有的执法单位罚款都必须使用省级财政部门统一监制的罚没票据，对其实行分级管理。重点实行“票据年检”的办法，对违章使用、擅自印刷罚没收据或白条罚款的单位或个人，由国家财政部门没收非法所得，销毁非法凭证，并严格按照财政部《关于行政事业单位收费和罚没票据管理的办法》予以严肃处理。

（四）完善实物管理办法

对随案移送的实物，执法机关要在各个环节健全并严格执行收、管、缴制度，实行专人、专账、专库、专柜管理，接案机关要认真清点核对移送来的实物的品名、规格、数量、成色。对价值昂贵的要拍照。在提审罪犯时要将实物让其辨认。如实物的成色、规格不符，应向移交机关逐级追回。对需要销毁的实物，或交财政销毁，或请财政部派员监督销毁。对需要变价处理的实物，一律由财政与商业、供销部门联合定价，在社会上公开处理。各执法单位对私自拆卸、调换、压价变卖罚没物品的人员要严肃处理。

（五）加强执法队伍的建设，提高执法人员的素质

进一步加强对执法人员的思想政治工作，广泛深入地开展法制教育和职业道德教育。要定期对有关管理人员进行业务培训，增强管理业务水平。为了维护执法的严肃性，有关执法单位对目前在岗执法的合同工、临时工，应进行一次全面的清理审核，需要留用的，必须进行一次全面的政治、业务培训，经考试和考核合格后，才能重新上岗，不合格的要清退，今后不应再招收合同工、临时工行使执法权。

参考文献：

[1] 王周户，安子明.罚没收入使用制度研究[J].行政法学研究，2007，（4）.

[2] 欧汉文.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013，（7）.

[3] 赵喜仓，杨卫华.江苏省罚没收入规范管理研究[J].华东经济管理，2012，（7）.

[4] 魏景亮.浅谈新形势下的罚没财务管理工作[J].黑龙江财会，2007，（11）.

[5] 赵忠良.我国罚没收入征管的理论基础研究[J].求索，2008，（8）.

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（二）对罚没收入实行收支两条线管理

要按照国家规定，取消按各执法单位上交罚没收入的一定比例返还办案费用补助的办法，将罚没收人全额纳入预算内统一管理，支出由财政部门根据各执法单位办案业务量的大小，合理核拨。为了财政部门在编制财政文出预算时，能通盘考虑各执法单位的实际情况，要将办案费用补助纳人行政事业经费统一安排管理，使正常的办案业务经费与办案费用补助成为一个有机的整休。

（三）狠抓票据管理，严格收缴手续

罚没票据是执法机关依法实施经济处罚、收取罚没款时所使用的书面证明。因此，财政部门加强罚没收人管理.必须从加强票据管理入手，实行源头控制。从某种程度上说，失去监管的“罚没票据”是滋生腐败的温床。要求所有的执法单位罚款都必须使用省级财政部门统一监制的罚没票据，对其实行分级管理。重点实行“票据年检”的办法，对违章使用、擅自印刷罚没收据或白条罚款的单位或个人，由国家财政部门没收非法所得，销毁非法凭证，并严格按照财政部《关于行政事业单位收费和罚没票据管理的办法》予以严肃处理。

（四）完善实物管理办法

对随案移送的实物，执法机关要在各个环节健全并严格执行收、管、缴制度，实行专人、专账、专库、专柜管理，接案机关要认真清点核对移送来的实物的品名、规格、数量、成色。对价值昂贵的要拍照。在提审罪犯时要将实物让其辨认。如实物的成色、规格不符，应向移交机关逐级追回。对需要销毁的实物，或交财政销毁，或请财政部派员监督销毁。对需要变价处理的实物，一律由财政与商业、供销部门联合定价，在社会上公开处理。各执法单位对私自拆卸、调换、压价变卖罚没物品的人员要严肃处理。

（五）加强执法队伍的建设，提高执法人员的素质

进一步加强对执法人员的思想政治工作，广泛深入地开展法制教育和职业道德教育。要定期对有关管理人员进行业务培训，增强管理业务水平。为了维护执法的严肃性，有关执法单位对目前在岗执法的合同工、临时工，应进行一次全面的清理审核，需要留用的，必须进行一次全面的政治、业务培训，经考试和考核合格后，才能重新上岗，不合格的要清退，今后不应再招收合同工、临时工行使执法权。

参考文献：

[1] 王周户，安子明.罚没收入使用制度研究[J].行政法学研究，2007，（4）.

[2] 欧汉文.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013，（7）.

[3] 赵喜仓，杨卫华.江苏省罚没收入规范管理研究[J].华东经济管理，2012，（7）.

[4] 魏景亮.浅谈新形势下的罚没财务管理工作[J].黑龙江财会，2007，（11）.

[5] 赵忠良.我国罚没收入征管的理论基础研究[J].求索，2008，（8）.

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