激励视阈下的公共服务供给模式探源

苏常禄

摘 要：从激励的视角对不同供给主体提供公共服务的激励因素进行考察，指出各供给主体提供公共服务的激励所在，并分析其提供公共服务的效率情况；指出在公共服务领域引入多元供给主体互相竞争会提高效率，政府购买非公共部门生产的公共服务也是一种值得推广的方法。

关键词：公共服务；供给模式；公共部门；激励机制

中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0235-02

引言

公共服务是一个现代社会存在的前提，没有公共服务现代社会就会混乱和僵化。正是这些公共服务使我们的生活更加有秩序，更加便捷，更加丰富多彩。现代社会的人们已经离不开公共服务，而且随着时代的发展进步，人们对公共服务的需求种类越来越多。在我国，目前提供公共服务的还主要是政府的一些部门、事业单位和部分国有企业。虽然我国公共服务供给也出现多元化的趋势，但是还是以上述这些公共部门为主。西方一些发达国家政府虽然也提供公共服务，但是他们的很多公共服务已经外包给私营组织或者一些非营利组织。我国政府垄断的公共服务领域里普遍存在着服务水平低、服务质量差等弊端。我国经济的快速发展，而我国的公共服务仍处于停滞状态，比较落后，已经不适应经济和社会的发展，更不能满足广大人民群众日益增长的公共服务需求。因而，人们对公共服务部门改革的呼声越来越高。

目前，公共服务研究的热点主要包括公共服务市场化和公共服务均等化。本文主要研究公共服务市场化问题，即公共服务由谁提供更富于效率。公共服务的供给主体主要有公共部门、私营组织与非营利组织，当然还有这三者组合在一起的多元提供公共服务。笔者将分别对各个主体提供公共服务的激励机制进行分析。

一、公共部门提供公共服务中的激励

在我国，以政府为领导者的公共部门垄断了大多数公共服务的供给，所以这些公共部门是我国公共服务的主要提供者。研究他们的公共服务效率具有重要的意义。这里的公共部门主要包括一些政府机构、事业单位和部分国有企业等。公共部门由于其特殊的国有垄断、公营、委托代理链条太长等性质，决定了公共部门具有与私人部门完全不同的激励机制。

公共部门的垄断性质导致他们在提供公共服务时缺乏提高效率和创新的激励。垄断使公共部门缺少竞争的压力，从而导致公共部门的人员缺乏努力工作、勇于创新的动力。垄断的公共部门更容易凭借其垄断权力独占公共服务市场，且公共服务部门在提供服务时的质量和态度都不是很好，经常存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。近年来，全国都在讨论和关注的公共部门就是铁路部门。全国的铁路部门就是一家垄断国有企业，垄断了全国的铁路网。没有竞争压力导致铁路部门效率低下，服务差。尽管年年投入巨资扩建，但是铁路的运输能力还是不够。铁路的调度常常出现失误，甚至造成特大列车事故，如温州动车事故等，给人们的生命安全带来隐患。列车经常晚点，扰乱了人们的出行计划，这即是垄断造就的低效率。当然，垄断唯一的优势是只有一个供给者，所以具有规模经济。

公共部门的公营性质导致他们在提供公共服务时缺乏降低成本的激励，公共部门提供公共服务的成本通常比较高昂。与私人企业要掏自己的腰包支付成本不同，公共部门提供公共服务的成本大多由公家埋单，这样不会对公共部门的从业者产生任何经济上的损失。如果一个人生产任何东西不用自己掏腰包，并且他也不能得到产出的剩余，那么他就不会有努力降低成本的激励。铁路部门拿出3.3亿元重新招标网上订票系统，最终网上订票仍然很慢。铁路部门还曾经拍过一个5分钟的宣传片，花了1 800万元，被称为天价宣传片。铁路部门连年亏损，2010年、2011年和2012年上半年负债分别为1.89万亿元、2.41万亿元和2.53万亿元，负债率分别为57.44%、60.63%和61.08%。可见，这种公营性质使该行业的从业者降低成本的激励不足。

公共部门的委托代理链条太长，使得政府不能很好地监督公共部门提供公共服务的过程。由于缺乏上级管理部门的监督，一些国有企业、事业单位的领导很容易滋生寻租行为。公共部门之所以成本高昂可能和一部分资源被用于寻租有关。政府虽然给公共部门提供了大量的财政支持，但是公共部门取得了财政资源后可能并没有完全用于提供公共服务，有一部分被用于其他领域了。由于信息不对称，政府不可能知道资金的具体用途，所以公共部门经常会出现寻租现象也就不奇怪了。

公共部门缺乏了解人民实际需求和偏好的激励，不能及时应对需求变化，从而导致我国公共服务供给在普遍存在有效供给不足的情况下，有时也会出现超额供给的情况。这说明，公共部门有时候不是完全了解广大人民群众的公共服务需求是什么，不清楚人民的真正偏好。如果公共部门不了解这些信息，他们提供公共服务的方向很有可能是错的，也就不能满足人们的需求。问题的原因可能在于时代在不断地快速变化，人民的需求也在快速变化，但是公共部门没有跟上时代的步伐，在时代潮流中落伍了。公共部门的管理者也缺乏了解人们需求的激励。他们没有竞争的压力，提供的服务不怕没有人要。私营企业是不会提供人民不需要的服务，也不会长时间出现超额供给的情况。私营企业会更加灵活地掌握人民的需求和偏好，及时更新自己的服务，以迎合人们的需求，这样才会在竞争中取胜。因此，要使公共部门了解人民的偏好最好让人民群众参与到公共服务的提供过程中。

二、私营企业提供公共服务的激励

私营企业具有追求利润最大化的激励，这有利于提高企业效率。私营企业提供服务的最大动机就是要盈利，要利润最大化。所以私营企业在提供公共服务时也不会改变他们的利润最大化动机，他们仍然想要在提供公共服务时赚取利润。其实引入私营企业的目的在于引入竞争机制，而不在于私营经济就天然比公营经济更优越。如果没有竞争，私营经济可能效率也不会很高。竞争才是效率提高的不竭动力，公私经济的优劣在于有没有竞争。私营经济经常伴随着的是市场竞争，所以效率高；而公有经济经常伴随着的是垄断，所以效率低。市场经济最大的激励在于存在激烈的竞争，从而带来效率的提高。只有让私营经济进来提供公共服务，增加竞争，才会提高效率。让公私经济一起竞争提供公共服务，会比单独由公共部门提供效率更高。这里举个美国的例子。美国把原来的垄断的邮政业务市场化了。原来一家邮政垄断全国，市场化后出现DHL服务公司、联合邮包公司、联邦快递邮件服务公司等多家公司竞争，结果是服务成本大大降低，服务质量提高。这表明，公共服务部门市场化的改革能够较好地改善公共服务质量和降低成本，市场化提供公共服务更有效率。endprint

私营组织可能不能较好地兼顾公平，有时具有投机的激励。私营企业提供公共服务时往往会因为对经济利益的追逐而忽视对社会责任的承担。私营企业可能会为了追求利润做一些不利于社会公平的事情。私营企业必然要追求利润最大化，更多地是考虑本身的经济利益而可能制定的价格较高，一些收入较低的人民可能负担不起这样的服务，这些人就不能分享到公共服务，不利于社会公平。

三、多元主体提供与政府购买公共服务

一些学者提倡应该在我国公共服务领域中引入更多的服务主体（叶军、王文静，2012）。主要的服务主体有政府等公共部门，私营组织，非营利机构，以及他们之间的合作提供。各服务主体之间的竞争会提高整体的效率。如果公共服务单独由市场化的私营组织提供可能面临私营企业会追逐企业利益而不能达到社会公平，而单独由公共部门提供又面临效率低下、成本高昂。但是，如果把二者结合在一起，让市场化的私营部门与公共部门一起提供公共服务，这样既可以达到私营部门的高效率，又可以抑制私营部门的逐利本性，从而加强公平性。

另外，政府购买公共服务是一种特别值得推广的服务供给方式。政府购买公共服务是将一些本来由政府提供的公共服务外包出去，让私营组织或非营利组织去生产，政府再购买回来，向社会公众提供。虽然政府可以购买公共服务，但不是所有的公共服务都能购买，只有一些具有准公共物品属性的可以购买。根据目前一些学者的研究，可以购买的领域涉及养老、公共卫生、社区发展、教育、残疾人服务、扶贫、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。例如，上海市在居家养老、慈善救助、职业技能培训、社区发展等多方面的尝试；无锡市对公共卫生疾病防控、水资源监测、社会办养老机构、市政设施养护、环卫清扫保洁、城区绿化养护、地方剧种发展等服务的购买（苏明等，2008）。政府购买使公共服务的生产者与提供者分开，由非公共部门生产公共服务可以提高效率，而政府购买公共服务再向公众提供，可以确保公平的实现。所以，这一供给方式可以在保证效率的同时兼顾公平，是一种可以大力推广的供给方式。

四、结论与建议

本文从公共服务主体的激励角度考察了各主体提供公共服务的利弊，在考察公共部门提供公共服务的激励因素时指出，公共部门的垄断使公共部门缺乏竞争压力，从而缺乏应对竞争努力创新的激励。公共部门的公营性质使得他们缺少降低成本的激励。这些都导致公共部门提供公共服务效率较低。私营部门追求利润最大化，具有较高的效率，但是私营部门只追求效率可能忽视了公平。公私多元提供公共服务既可以增加竞争，提高公共服务的供给效率，又由于政府等公共部门的参与可以保证公共服务的公平。另外，政府购买公共服务是值得推广的供给方式。

根据本文的分析拟提出三点建议：一是根据公共服务的具体性质分类划分供给模式。一些公共服务可以私营提供的，最好市场化；对于一些可以实行公私多元提供公共服务的行业，应该加快公私多元提供公共服务的进程。二是强调公民参与公共服务的过程。公民是公共服务的对象，他们需要什么，偏好什么质量、何种程度，只有他们自己最清楚，所以在提供公共服务的过程中要加强公民的参与程度。三是推广政府购买公共服务。一些公共服务的供给者与生产者可以分离，由私营企业生产公共服务，然后由政府等公共部门购买回来，再向大众提供公共服务。这样既提高了效率又保证了公平。

参考文献：

[1] 叶军，王文静.我国公共服务领域的多元供给模式研究[J].现代管理科学，2012，（10）.

[2] 苏明，等.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010，（1）.

[责任编辑 王 莉]endprint