国外地方财政资金管理体制研究

杨璐

摘 要：地方财政是地方政府有效履职的基础，其资金管理水平直接影响地方政府职能的大小和发挥程度。美国是世界上最大的经济发达的联邦制国家，法国的国家结构与我国类似，因此，详细分析了美国和法国的地方财政收支管理体制和风险控制措施，并对我国的地方财政管理体制提出建议。

关键词：地方财政；收支；分税制；资金管理

中图分类号：F813.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0163-02

地方财政是国家财政的重要组成部分，是地方政府有效履职的基础，其资金管理水平直接影响地方政府职能的大小和发挥程度。很多发达国家根据各自不同的财政体制制定了一系列相对成熟和完善的地方财政收支管理办法以及风险控制措施，对我国地方财政资金管理具有一定参考和借鉴价值。本文拟对美国和法国的地方财政资金管理体制进行分析，并对优化我国的地方财政资金管理提出建议。

一、 美国地方财政资金管理体制

美国是世界上最大的经济发达的联邦制国家，采用分权制财政体制，其政府体系包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次。地方政府又分为一般性地方政府和特别区。一般性地方政府由县、自治市和镇组成，特别区由专区和学区组成。各级政府之间并无隶属关系，拥有各自的财政收入与支出范围，权利和责任各自偏重又相互补充。

（一）美国的国库管理制度

美国设有单独的国库机构：国库局。其主要的职责是掌管美国纸币的印刷和硬币的铸造和发行、政府黄金储备、联邦政府国债的管理。美国建立国库单一账户制，中央国库存款账户开立在央行，账户金额基本保持在50亿美元左右；地方国库存款账户开立在几家大型商业银行，即“税收与贷款账户”。

（二）美国地方财政收入和支出

美国的地方财政收入主要是一般性收入。一是税收。美国是一个分税制国家，征收的主要税种是财产税，辅之以销售税、个人所得税和其他税。二是收费收入，即居民使用政府提供的产品和服务所支付的费用，如公用事业收费、停车计费、通行费、运输费。三是转移支付收入。由于地方政府承担了较多的事权，仅凭本级收入很难维持政府的运作，其收入中很大一部分来自州和联邦政府的转移支付，一般占地方政府总收入的37%。

地方政府的支出主要集中在公共产品和公共服务，主要包括初等和中等教育、图书馆、公共福利、医院、卫生、社会保险行业、交通、公共安全、环境保护和住房等与居民生活息息相关，有关公众利益的方面。

（三）财政资金收支流程

美国所有财政资金的调度和运作都是由财政部门集中管理的。联邦、州、地方政府都建立了国库支付系统，由财政部统一管理。财政部在各银行都有收入户和支出户，纳税人在自己的开户行就可以方便实现缴库。财政部依据法定程序将资金从收入户划到支出户，办理预算拨付。财政部和央行都可以通过银行网络动态监视收入变动情况。财政部40%的支出采用政府采购方式，由财政部直接支付，其他通过国库单一账户直接支付。

（四）财政资金风险控制管理办法

1.预算控制

美国的预算从编制到执行时间跨度大，在编制、审批和执行过程中设计严格的流转程序，严谨细致的授权，经费超支或经费未花都是违法的，若需调整，必须由议会通过立法修正案。

2.监督机制

（1）内部监督。各级政府都有预算监督机构及监督委员会，监督预算收支情况，问责严密；（2）外部监督。一是社会公众监督。预算的编制向公众公开，允许公众质疑，必要时，公众可以参加听证会。预算执行过程也接受议会、公众的监督。二是审计监督。包括美国联邦审计署、注册会计师、以及支出控制中心等机构的监督。三是司法机构监督。

二、 法国地方财政资金管理体制

法国是一个单一制的中央集权制国家，其政府划分为中央、大区、省、市/镇政府四个层级。中央政府对地方政府有监督权，下级政府对上级政府负责。法国的国家结构与我国类似。

（一）法国的国库管理制度

法国的国库设在财政部，财政部下设国库司、公共会计司和税务总署，分别负责国库法令、政策的制定、国库具体收支业务、税收政策和税种设置。实行国库单一账户制度，财政部在中央银行（法兰西银行）开设国库单一账户，将所有政府现金资源集中于该账户统一管理，同时设置国库分类账户，用以记录政府资金变动和各部门的资金使用情况，而实际付款过程则是通过国库单一账户处理。

（二）法国地方财政收支状况

法国的地方财政收入也包括两部分。一是地方税。法国作为一个分税制国家，地方税包括直接税和间接税，在大区和省级地方政府税收结构中，间接税起决定作用，其中最主要的是增值税附加，占整个税收缴款的40%以上，市镇地方政府中直接税占据收入中的主要地位。二是财政拨款，即转移支付。既包括中央政府给与的财政转移支付，也包括不同层级政府间的转移支付。财政拨款包括专项拨款、补助拨款和基本建设拨款，是法国地方政府财政收入的主要来源之一，一般占地方财政总收入的25%左右。

地方财政支出包括文教卫生费、市政住宅、地方治安、社会福利支出、道路、行政管理经费和地方债务还本付息等。其中卫生保健项目占据地方政府总支出的20%，社会福利和社会救济支出占据35%。

（三）中央银行办理地方财政资金收支流程

一般而言，单位和个人可以持纳税单到税务部门直接缴纳，也可以通过邮局将纳税单和支票寄给税务部门；地方自筹资金，如水、电费等，还可以委托银行扣款的方式向用户缴纳。税务部门审核纳税单和支票后，汇缴公共会计，由公共会计汇总、记账，组织入库。各家商业银行不办理税款收缴业务。在向商品服务供应商支付款项时，才将资金从国库单一账户划出。划款程序：一是国库资金支出部门签订商品与服务合同；二是审核供应商发票，计算应付资金金额；三是支出部门附上相关的凭证提出支付指令，由公共会计师审核并签发指令；四是出纳署通过银行清算系统由国库单一账户支付给供应商。endprint

（四）财政资金风险控制管理

1.过程监督

法国每个大城市均设有一个总出纳，领导30名左右的国内公共会计师，公共会计师负责将库款数额和地方财政收支额逐日报总出纳，总出纳每周与中央银行分支机构负责人核对国库账目和金额，账目核对一致后，进行资金的上解、支拨。

2.系统控制

法国的财政监督系统比较完备，财政部每个司均有自己的监督系统，从中央到地方财政也建立完备的国库信息体系，能够及时发现国库资金运行中出现的问题，及时反应偷税、漏税等行为，有效控制财政资金风险。

3.监督体制

一是财政部派出财政监督官，对中央各支部和大区财政进行监管。二是直属财政部的财政监察总署对部门领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等账目和工作效率等进行监督；审计法院对公共会计师和公共支出决策人进行监督。

三、 对我国的启示

我国是一个单一制的中央集权制国家，其政府划分为中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、县、自治县）、乡/镇四个层次，中央政府对地方政府行使监督和管理权，下级政府对上级政府负责。

（一）我国的国库管理制度

我国国库设在中央银行，国库机构按照“一级政府、一级财政、一级国库”设立，未设人民银行的地方在商业银行设国库经收处。人民银行按照法律规定履行经理国库职责，政府的全部收入应当上缴国库，实行国库单一账户制，基本职责是办理预算资金的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。

（二）优化我国地方财政资金管理的建议

2014年8月31日，全国人大常委会经过四次审议，讨论通过了新的《预算法》，人民银行经理国库的职责更加清晰和明确，也明确提出预算公开，接受人民的监督。借鉴发达国家成熟的现代化管理理念和经验，我国的地方财政资金管理还可以从以下四个方面进行优化。

1.根据事权划分财权

国外财政资金管理最为成功的做法之一，即财权的划分以事权为基础。凡是与国家利益有关的事务，如国防、外交、国债等权限属于中央；与当地居民利益有关的事务，如基础教育、社会服务、治安、消防等权限属于地方政府；与国家利益有关的，但必须由地方政府实施的，事权仍归中央，中央通过派驻地方的机构进行执行和监督，采用这三种方式行使事权，并根据相应的事权划分财权，决定全国性的重要收支属于中央，与居民密切相关的收支属于地方。中央和地方政府各司其职，充分履行法定职能，有利于中央和地方的财政收支平衡。我国是发展中国家，国家的财政资金主要用于经济建设、国防、社会文教、行政管理等投资性支出，中央与地方的事权和财权划分并不清晰，缺乏法律的明确界定和保障，造成地方政府对中央过多的依赖。

2.采用分税制确保地方财政稳定的收入来源

分税制的特征是按税种划分中央政府和地方政府的收入，虽然各国的地方税弹性小、税额少，但是都以法定形式保证地方政府对地方税拥有一定的管理权，为地方政府的财政收入提供了稳定的来源，有利于分清中央和地方政府之间的财力范围。我国也实行分税制和转移支付制度，但是地区收入的划分和税收的共享分成比例并不完全合理，仍需要改进。

3.监督体制

美国和法国都有一个强大的资金风险监督体系，包括议会、政府、司法机关等机构的监督，民众的监督以及信息化系统的监督。我国的财政资金风险监督机构有财政部监督监察局、财政监察专员办事处、地方财政的监督机构和派出机构，以及人民银行内部检查等，主要侧重于事后监督。目前，要加强事前和事中的监督检查力度，在预算的编制和执行过程中接受人民的监督，经得起人民的质询，回答得了群众的疑问，努力实现“阳光财政”。

4.信息化系统

我国的国库一直致力于信息化建设，努力实现电子缴税、电子化的会计核算和数据统计分析功能。但值得学习的是国外银行的网络动态监视系统和财政监督系统，侧重事中监督过程，每日自动检测财政资金的收支情况，及时发现异常，有利于规避资金风险。

[责任编辑 柯 黎]endprint