强化地方政府债务融资风险管理的法律分析

魏玮

摘 要：我国地方政府融资平台所表现出来的特征，也说明了其管理存在许多问题，比如举债融资主体透明度低，举债方式更加隐蔽，平台管理混乱，中央政府与地方政府财权事权不对称等问题。针对这些问题，本文提出了相应的法律对策，从而使我国地方政府融资更加合法化。

关键词：地方政府融资平台；问题；法律对策

一、我国地方政府债务融资的现状

我国目前地方政府融资平台具有以下三个特征：一是平台层次逐渐变多。最初的平台主要是省级政府，自2008年以来，平台的层次便开始向下延伸，由省级政府融资平台向地市级、区县级政府以及乡镇融资平台移动。根据相关资料可以总结出，我国目前各级地方政府融资平台已经有3000多家。二是地方政府融资的主要方式是银行信贷。在2008年年初，有资料显示，我国地方政府融资平台的负债总额大约有1万多亿元，而到2009年末，已经负债5万亿元左右，在这些负债当中，银行贷款是最主要的融资方式。三是有关地方政府融资的资本金、担保等操作方法上有进一步的创新。在解决做实资本金方面我国地方政府融资平台做出了极其大的进步。

二、我国地方政府债务融资的管理存在的问题

（一）举债融资主体透明度低

当前我国法律、法规对地方政府的融资具有严格的要求，受到很多限制，但是即便如此，地方政府大多巧立名目，巧妙地避开法律。这就会降低地方政府债务融资主体的透明度，以及举债主体的多样性，比如不仅有各级地方政府设立的融资平台，又有政府管理部门，还有学校、等事业单位，而且债务融资中除了银行贷款、发行债券等直接债务外，还有一部分是由政府提供信用担保，这些隐性债务融资很难进行精准地统计。[1]

（二）举债融资方式更加隐蔽，积累新的债务风险

2012年12月，国家发改委下发《进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》，要求加强对企业债风险的防范管理。然而，如果地方政府的直接融资规模继续无限制扩张，再加上融资方式更加的隐蔽，债务违约事件将不可避免发生，还有可能会导致地方政府债务危机。就目前情况而言，我国地方政府债务融资风险虽然处于可以控制的范围之内，但是也必须高度重视风险进一步加大的可能性。[2]

（三）地方政府融资平台存在管理混乱的问题

就全国范围而言，平台公司管理人员多由地方政府官员兼任，形成“政企不分”的局面，平台公司名义上为独立法人，但经营决策、管理运作等事务基本受制于地方政府，地方政府往往根据其投融资需要，直接或间接地干预其日常经营运作。[3]加之平臺企业的成立与运作存在不规范的地方，比如说把一些没有确切的实际的经济收入的国家财产拿来充当融资平台企业的注册资金，这样就会加剧管理混乱的问题。[4]

（四）中央政府与地方政府财权事权不对称

在分税的制度下，有些本来应该由中央政府承担的职责随着事权的向下分解，逐渐转移给地方政府。结果就是地方政府不仅承担了许多的事情任务，最主要的是使地方政府财政支出的压力加大。加之财权向上转移，我国地方政府预算内收入的主要财源只是大税种的小部分、小税种的大部分，没有形成一个完善的地方政府税收体系。所以，由于地方政府财政收入的主要来源不够充足，就很难满足履行支出职责的要求，导致地方政府不断加大债务融资，融资风险日益突出。

三、解决我国地方政府债务融资风险的法律对策

（一）完善地方政府债务融资信息披露制度

我国地方政府应该明确融资平台要披露的信息范围，包括平台资本金的状况、承担建设项目的基本情况、债务负债规模、项目担保的情况以及贷款资金的使用情况等等。通过完善地方政府债务融资的信息披露制度，从而加强投资者以及放贷银行对融资平台的监管。[5]十八届三中全会《决定》提出，“建立健全透明化规范化的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式扩展城市建设融资渠道。”因此我国地方政府要完善政府信息披露制度，做到政务信息“阳光化”，加强对投资者的信息披露。

（二）切实加强对地方政府融资平台的清理与监管

地方债务的形成经历了两个过程，2005年以前主要是被动负债，地方政府为弥补财政赤字、解决县乡财政困难而进行融资；随着城镇化进程的加快以及国务院自2005年起实施综合性财政改革以缓解县乡财政困难，地方债务的形成发生较大的变化，逐渐变为以城市建设和基础设施投资为主的主动负债。[6]为此，应加强对地方政府平台融资的清理和梳理，淘汰那些本不具备举债条件的融资平台。[7]

（三）理顺政府间的财政关系

要解决地方政府债务融资问题，要按照十八届三种全会通过的《决定》要求，建立健全事权和财权相适应的制度，理顺政府间的财政关系，更深一步地明确中央和地方事权的划分。要从根本上完善财政体制，严格按照财权和事权相匹配的原则。在财权划分上，应该适当地向地方政府倾斜，减轻下一级政府的财政压力和融资的负担，而事权则应适度向中央政府偏移。[8]

（四）建立违规举债的问责制度

严格的问责机制，能够有效约束政府为了短期利益而盲目举债。例如浙江省东阳市市政府还要求，各机关部门、镇乡（街道）要做好从整体利益出发，纵观大局，从根本上意识到避免违法的融资行为的重要性，切实担负起防范财政金融风险的责任。对未按规定举借债务、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任，对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。（作者单位：西安财经学院）

参考文献：

[1] 贾康.地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制[J].中国金融，2010（7）.

[2] 黄燕芬，辛洪波中共中央党校学报地方政府融资：老问题、新特点、新风险

[3] 眭水炳.地方政府融资平台及债务风险防范研究[J]，中国管理信息化，2014（5）

[4] 余子良.地方政府融资平台的来龙去脉与风险规避，区域经济[J]，2013年第一期

[5] 詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展[J]，中国金融2010（7）

[6] 龚强.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述.[J]，经济研究.第七期

[7] 常友玲，郑改玲，仲旭.我国地方政府投融资平台存在的问题及对策[J]，经济纵横2010（5）

[8] 文照明.完善地方政府融资平台建设的思考[J]，宏观经济管理，2013（1）