关于建立健全权力的监督与制约体系的思考

郑钧蔚 雷凡毫

摘 要：如何做到对权力的有效制约，一直是政治学研究和发展中的一个元命题，我国在长期探索实践的过程中，已经开始关住对权力的制约和监督问题了，特别是自党的十六大以来，把健全权力的制约和监督体系，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行体系，作为我国政治发展和政治体制改革的重点，也是党的十七大和十八大报告的重要议题。权力的制约和监督体系是指权力监督制约的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。因此，核心问题是设计权力结构的制度问题，其次是这些要素在权力运行中如何发挥制约和监督作用的问题。

关键词：权力；监督与制约；制度化

如何做到对权力的有效制约，一直是政治学研究和发展中的一个元命题。西方国家的政体主要分为君主立宪制和民主共和制，尤其是美国立法权、行政权和司法权的分离，体现了自洛克以来分权制衡思想。我国确立人民代表大会制度为根本政治制度，人大就作为我国最高权力机关，也行使对国家权力的监督。这些不同的制度设计，都在建构可以关住权力的“笼子”，正如小布什在一次演讲中所说“人类千万年的历史，最珍贵的不是令人眩目的科技……是实现对统治者的驯服，实现了把他们关进笼子的梦想”。在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平总书记讲话谈到，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。讲话切中了公权力腐败的要害，为健全权力的制约和监督体系指明了方向。

一、关于权力的再认识

强化对权力的本性认识，树立权力运行必需受监督的理念。权力是政治的核心概念，政治也是围绕权力（Power）和权利（Right）的关系展开，如同政治是一种社会关系，权力体现的是一种支配与被支配的社会关系，对其强制力的服从或接受的基础取决于社会认同，也就是权力的合法性。另外，政治权力的形成和运行，以生存、安全、秩序、公平、公正、平等、民主等社会价值追求为基础，以确认和保障社会成员的权利并实现其利益为目的。

一切权利属于人民。卢梭说：“即使是最强者也绝不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”，建立在社会契约上的权力的合法性本就是社会成员权利对权力的认同和让渡。人民代表大会制度作为我国根本政治制度，正体现了卢梭主权在民的思想，从老百姓选举人大代表，再由全国各级人大会议选出行政首脑、两院首长并组成各级政府，行使国家权力，权为民所用，利为民所谋。权力和权利转化或作用过程，就是权力形成和运行过程。

二、权力的制约和监督：从伦理道德约束到法制保障

在政治生活中，权力不是天生的，权力一旦形成并取得合法地位，权力的主体利益性、排他性和扩张性却成了一切权力的通病。不受制约和监督的权力必然走向腐败，“绝对的权力导致绝对的腐败”。权力的不受制约和监督体现在权力与权利边界模糊，导致公权力对社会成员权利的随意侵犯，忽视权力合法性来源和以权谋私，必然带来对老百姓最大的伤害，腐败表现为权力缺乏有效制约和监督。另外，权力的合法性并不能防止腐败，人民选举出来的官员仍有可能腐败，民主政治也无法摆脱这种风险。

柏拉图的“哲学王”，孔子的“贤人政治”思想，都体现一种依赖统治者个人的修身达到齐家治国平天下，但是这种靠伦理道德约束的权力，最终导致的是专制。在现代社会里我们还留存一些人治思想，仅靠掌权者实现权力的自我约束，这种约束机制显得脆弱而不可靠。

政治的现代化以政治制度化为核心，建立和不断完善制约和监督权力的法律制度，从制度上反腐，让权力不会腐败，不能腐败。“小智者治事，中智者治人，睿智者治法。”“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视。”正因为我们秉承这些警世哲言，自改革开放以来，我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作，促进权力受到监督制约，使领导干部不犯或少犯错误，保证了一代代领导干部清正廉洁的政治本色。尽管如此，制度建设仍然存在不少“蚁穴”，健全权力的制约和监督体系，切实做好关紧权力的制度笼子，把权力置于阳光下，置于老百姓的眼皮子底下。

三、如何解决关紧权力的“笼子”问题

把权力关进制度的笼子，得做笼子，怎么做，做什么样的笼子，笼子是不是坚不可摧。这些都是当权者和学界共同深究的难题，是在健全权力制约和监督体系中亟需进一步思考的问题。理顺权力关系，划分权力和权利边界归结为在权力制约和监督体系中，如何协调人大和“一府两院”的关系、党政关系、党内关系、党群干群关系和党际关系。

一是协调好在权力制约和监督体系中的人大与“一府两院”关系。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，也是我国最高权力机关，体现了主权在民原则。国家行政机关、最高人民法院和检察院均由人大選举产生，对人大负责，受人大监督。在人大与“一府二院”关系上，我国各级人大对各级政府、各级人民法院和检察院即“一府两院”的监督权主要停留在于理论上，而事实上没能充分实现人大的监督权。究竟通过什么途径使这种理论上的监督权变成事实上的监督权，还需从制度上进一步做实。二是协调好在权力制约和监督体系中的党政关系。理顺和完善党政关系是改善党的执政方式关键之一，中国自改革开放以来，对党政关系的认识和改革构成了政治体制领域的焦点和难点问题。笔者认为必须在社会主义民主政治的基础上，通过正确处理党组织与人大组织之间的关系，建立起党与政府的新型关系；通过司法财政独立，研究新的薪资制度，进一步完善《法官法》和《检察官法》，建立起党的领导与司法独立的新型关系。三是协调好在权力制约和监督体系中的党内关系。在党内关系里，如何发挥党内民主监督的作用，自建国以来，在党组织内部逐步健全了权力制约和监督系统，在党内也建立起自上而下的专门纪检机构。亟待加强党内立法，进一步完善现行的党章党规，诸如推出新的党内法规，健全完善已有《党内监督条例》，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。四是协调好在权力制约和监督体系中的党群、干群关系。党的十八大报告提出：“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前”。如何健全人民群众参与机制，改变各种利益主体难以以独立自主的群团方式对党政领导机关施加影响的现状，充分实现公民享有的参与权，并把这种权利转化为制约和监督公权力的有效力量。

五是协调好在权力制约和监督体系中的党际关系。政党政治是民主政治最为普遍的形式，是现代民主政治的根本特点之一。从政党发展的两百多年历史来看，各国政党的产生以及相应的政党体制各不相同。我国政党体制实行的是中国共产党领导的多党合作制，发挥民主党派的民主监督作用是民主党派的主要职能之一，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求。在共产党与各民主党派的关系上，各民主党派对共产党的监督不同程度地还存在着“弱监”、“虚监”、“空监”的问题，这表现为民主党派监督的约束力较弱，监督党和行政部门的必要手段缺乏；民主党派监督的制度建设严重滞后；民主党派监督的知情能力较差，民主党派监督作为一种外部监督，对被监督对象工作业绩和职务行为的了解有一种天然的障碍。（作者单位：四川省社会科学院）

参考文献：

[1] 参见周淑真、武建强：《浅谈发挥民主党派的监督作用》，《理论纵横》，2009

[2] 参见鲍洪湘：《靠制度的笼子“关紧”权力》，载《学习时报》，2013