自民党政务调查会在日本外交政策决定过程中的作用分析

颜潇逸

一、国际环境的变化和联立政权的产生

九十年代初，日本国内国际环境都面临巨大的变革。国际上面临着美苏冷战体制的终结，国内则面临时隔三十八年的联立政权重新产生。

二战后，日本在和平宪法和美国控制下经济得以迅速发展，同时作为西方自由主义阵营的一员度过了整个冷战时期。这个阶段日本的外交，采取的是以西方阵营的外交政策为基础的，依赖于日美安保条约的，以苏联为假想敌的自我防御式的外交政策。但是，随着1989年柏林墙的倒塌，国际环境一变再变。90年的海湾危机、91年苏联解体、93年开始的朝鲜核问题、95年的台海问题等等重大国际事件接踵而至，成为日本一个个必须要面对的外交新课题。九十年代后冷战时期世界格局的确立，标志着外交政策进入了一个摸索前行的时代，日本也一样，一场深刻的思考和变革迫在眉睫。

日本的国内政治也面临着巨大的变革。自民党一党独大的体制，在89年受贿丑闻等事件后遭到动摇，紧接着93年8月“五五年体制”崩塌，自民党自建党起首次沦为在野党。之后很长一段时间以联合政权的形式继续执政。于2009年8月30日举行的众议院选举中，自民党遭遇历史性惨败，尽管这是自民党自1993年短暂下野以来的第二次下野，但却是自民党从1955年成立后，首次失去国会第一大党的地位，也是首次因落败而下野。三年后的2012年终于重新夺回政权。

想要搞清楚一系列的内外变革究竟给日本的外交政策的决定过程造成了怎样的影响，就要先明确日本外交政策的决定过程。简单的来说，先是由国际政治这一外部环境的变化促使决策集团制定新的政策，再通过多个决策集团之间的相互作用，经过一系列流程获得最终的确定。虽然在日本的政治格局中确实存在多个决策集团，但通过以往的实际情况来看，自民党作为其中最主要的一个决策集团当仁不让。本稿试图聚焦在九十年代后，日本新的政治体制中，作为自民党政策立案组织的政务调查会是如何运作的，探明其在一系列外交政策决定过程中扮演了怎样的形象，起到了怎样的作用。

二、自民党政务调查会简介

2.1自民党政务调查会的组成

（以下简称政调会）是负责自民党政策立案的部门。自民党的指挥部门是由干事长、总务会长、政调会长这三人与党总裁共同组成的。虽然总裁是自民党内的最高责任者，但由于一般要担任总理的职务，更多的工作重心基本放在政府的管理上。于是通常党内的二把手干事长则代替了总裁，对自民党的运营，政策决定，政治资金的管理，选举对策的提出等负起了全部的责任。

虽然名义上总务会是负责自民党运营、政策、国会对策等问题的最终决定机关，但其中具体的政策立案工作其实是由政调会负责的。关于这一点，自民党的党章中有明确的记载：党章第42条“政策的调查研究以及立案在政务调查会中进行”，同条第二项“将要作为政策采用的议案必须经过政调会的审议”。

按照需要研究的问题领域，自民党的政调会分别设立了“部会”“调查会”和“特别委员会”，成员则由自民党的国会议员组成。每个小分会或者问题小组都会配置一两个常设职员。政调会中负责处理外交问题的主要有：外交调查会、外交部会和对外经济协力特别委员会。和安全保障相关的则有：安全保障调查会、国防部会和基地对策特别委员会。

“调查会”是讨论政策内容的场所，会长一般由阁僚级别的实力议员担任，比如历代的外交调查会会长名单中就不乏日本外相的名字。另一方面“部会”则负责接收省厅提交的关于预算、条约等等的报告，进行答疑和意见交换的场所。会长多由较为年轻的政务次官级议员担任。“特别委员会”一般负责较为重大的具体政策的调查研究。

2.2政务调查会的机能

第一，情报收集和意见交换的场所

政策调查会的第一个职能是作为听取情报收集工作者的场所。既有省厅机关关于外交政策进行状况的事前汇报，也有关于首脑会谈、国际会议等相关内容的时候报告。除了政府机构以外，很多时候也会听取民间学者、专业人员的相关意见。有时也会通过开展招待各国大使、外国要人的演讲会和会谈来确认各国对于外交政策的反映。而政调会也会派出调查团或访问团前往海外进行学习和调查。

第二，提出政策的机能

具体来说，议员总会通过讨论，提出想法；再通过召开干部会议，让少数有实力的议员和党内成员再次商讨，做成提案。提案在获得部会和总会的通过之后，呈报政调审议会和总务会最后成为自民党的方针路线。有时，调查会会长也会直接向总理提出提案，或者通过自民党向省厅的担当者进行传达。

第三，宣传的机能

政调会最近越来越重视将自民党的动向和提案通过告示和媒体的方式广泛的向国民进行说明的机能。虽然政调会的会议并不对外公开，但调查会长、部会长等会在会议之后频繁的与记者进行座谈会，通过这种形式，将会议内容以报纸新闻和电视新闻的方式呈现出来。

2.3政务调查会的工作对象

政调会的工作对象包括很多方面的内容。例如与政府日常工作相关的事项和预算，总理与外相的会谈安排，还有出现突发事件时的对应以及与他国的协商等等。其他的，例如日本对中国关系，朝鲜半岛核问题等等国会议员们关心的事项也是政调会的研究议题。

三、自民党政务调查会在外交政策决定过程中的作用

3.1预见规划的作用

自民党一党独大的情况下，其党内的外交政策与日本政府的外交政策大致来说是一致的。但是在出现不同立场的复数政党共同执政的情况时，为了追求各政党之间的统一性，自民党就必须明确的表达其党内的外交政策。再加上冷战后的国际新格局正在摸索中前进，这使日本的当权者想要提出预见性的外交政策难上加难。在这种背景之下，自民党政调会承担起了对外交政策预先规划的任务。作为具体的例子，可以参考自民党政调会于1997年4月制定的《自由民主党外交政策指针》和自民党安全保障调查会于1996年3月提出的《日美安保体制在今天的意义》等。

3.2对于政策影响度和政治环境的调整

在制定外交政策时，需要调整各个政府部门之前的意见，而各个政党之间由于各自的政治色彩，存在利益和想法上的差异。所以想要在国会审议通过关联法案并非易事，而要在派系林立的官僚体系中订立中立的政策则更加困难。从这个意义上讲，整合外交政策实施所必需的政治环境，就成为了外交政策决策过程中政党必须承担的责任。在自民党中这个职责正是由政调会担任的。

3.3政官協作基础上的政策决定

想要更快的解决新出现的外交课题并制定相关政策，自民党必须握有政策决定的主动权，因此自民党政调会选择与政官合作，收集必须的情报和知识。而灵活运用被称为“日本最大智囊团”的官僚机构，与其一起决定政府的相关政策就成了自民党政调会的另一个职责所在。

以上就是对自民党内政策立案组织政调会的简介，政调会依靠自民党积蓄的政治资源，人力资源以及长期执政积累的经验和对外交问题有专业知识的人才人脉长期对外交政策的决策过程施加影响。是我们理解和预测日本外交政策需要认真分析研究的日本政府机构之一。（作者单位：武汉大学国际问题研究院）

参考文献：

[1] 北冈伸一.政党政治的再生.中央公论社，1995

[2] 佐藤诚三郎，松崎哲久.自民党政权，中央公论社，1986

[3] 信田智人.官邸的权利.筑摩书房，1996

[4] 村松岐夫，伊藤光利.日本的政治.有斐阁，1992

[5] 船桥洋一.同盟漂流.岩波书店，1997