摘孤弃儿童的民间救助探究

王德龙 钟宇菲

摘 要：本文探讨孤弃儿童民间救助机制的合理性与合法性问题。文章首先对现实中存在的民间救助机构的法律地位进行分析，并对比现行法律设定的对孤弃儿童救助制度的缺陷，阐述民间救助出现的合理性和遭遇的规制困境；在此基础上提出通过明确法律地位，建立准入制度，规范资金和税收制度，完善监督制度，以及制定《儿童福利法》等措施，全面规范孤弃儿童民间救助制度，更好地保障孤弃儿童的权利。

关键词：孤弃儿童；民间救助机构；助养行为

一、民间救助机构收容教养孤弃儿童行为的法律性质

兰考火灾事故发生以后，常年“收养”病残弃儿的袁厉害及其民间救助机构被推到了舆论的风口浪尖。有学者认为这种养育孤弃儿童的行为是一种“收养行为”，并且构成了“非法收养”。但我国法律对收养是有严格规定的。《收养法》第六条规定“收养人应当满足四个条件：无子女；有抚养教育被收养人的能力；未患有医学上认为不应当收养子女的疾病；年满三十周岁。”并且收养当事人必须履行我国法定的收养登记手续收养关系方可成立。因此民间救助机构收容养育孤弃儿童的行为是不能构成“收养“的。

笔者更倾向于将民间机构这种收容教养孤弃儿童的行为定义为助养行为，并且这种行为在某些地区的法规中，被认定为一种抚养弃婴的方式。①这种行为并非是一种简单的以给予金钱为方式的助养，而是选择将这些孤弃儿童集中起来抚养，直接性的照顾这些孩子们的起居，在给予一定物质帮助的同时，给予精神上的抚慰。救助人和被救助人不存在任何法律上的父母子女关系（尽管他们可能如此称呼），救助人完全是出于爱心与善良对这些孤弃儿童进行救助，其实质就是一种组织或者个人作出的社会救助行为。因此，所谓的民间“收养”机构是一种以助养为主要形式的、社会公益性质的社会团体，其与孤弃儿童之间是助养关系，而非“非法收养”。救助机构是不能获得对孤弃儿童的监护权，孤弃儿童的监护责任仍然归于国家。

二、我国民间救助机构现状分析

民间救助机构往往是出于创办人的怜悯之心，是一种个人善行，当中的大部分人生活不是很富裕，创设的机构的收容养育能力远不能保障孤弃儿童获得良好的生活、教育和医疗条件。由于缺乏法定的相关证明，他们不能被认定为孤儿，无法获得法律意义上的“正常身份”，无法享受国家的补助和免费医疗，更无法进入国家的免费教育体系。面对这种困境，有些地方于是根据《民政部等七部门关于进一步做好弃婴相关工作的通知》的要求，对这些没有具备养育能力的民间机构，会同公安等有关部门责令其停止收留活动，并将收留的弃婴一律送交民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。

这种将这些民间机构一刀切式的全部取缔，将其收容的孤弃儿童全部收归国家福利机构抚养的做法是完全不可取的。我国现阶段的社会福利机构的数量非常有限，政府这种取缔民间救助机构的做法并没有从孤弃儿童的社会福利保障出发，而是一种规避风险的解决方案。认真追究这些民间救助机构长期大量存在的原因，还是我国的国家公立福利机构无法满足社会现状的需求。

三、民间助养行为的规制缺陷

兰考大火事件表面是偶发事件，但深层次思考有其必然性，这种看似可以避免实际无法避免的悲剧折射出我国在规范民间救助机构和保障儿童福利方面的漏洞和不足。

（一）缺乏对民间助养行为人助养条件的审查。我们在指责助养行为人没有负起高度的注意义务，更也要指责政府部门在民间助养机构设立时没有采取有效的审查，消除此类安全隐患。

（二）缺乏对民间救助机构的追踪监督。各地政府部门往往对民间救助行为采取放任的态度，这也是导致民间救助机构事故不断的重要原因。缺少行政的监督，助养行为人在助养过程中就很可能会发生伤害孤弃儿童的事件，甚至会有打着“爱心”的旗号，谋取非法利益的行为。设立民间救助机构是一种善举，也有可能变为谋取个人私利的手段。

（三）缺乏对民间救助机构的帮扶措施。当今现状是政府部门对民间设立的救助机构不管不问，任由其经济状况无法满足被助养者基本的生活、教育和医疗保障，却不给予任何的的财政支持，这是一种逃避应有的国家责任的表现。

（四）国家公权力对民间救助机构的监督、扶持、惩罚等一系列行为没有法律的保障。虽然我国目前的法律或多或少的涉及到国家的社会救助责任，但却没有法律涉及国家公权力对民间救助机构的管制。这一漏洞既让行政部门无法依法对民间救助机构进行必要的审查和管理，也使得民间救助机构在受到行政部门的侵害后无法维护自身的合法权益。

四、完善民间救助制度的建议

亡羊补牢，亦为时未晚。这样惨痛的事情发生之后，我们确实应当反思我国公权力在当前孤弃儿童的民间救助问题上存在的缺失，更需要反思我国法律法规对社会孤弃儿童保护方面的缺憾。

（一）赋予民间机构独立的法律地位

类似袁厉害的民间救助行为不论是受到社会的褒贬，在一定意义上都体现出在国家救助制度缺失的情况下，民间救助机构尴尬的法律地位。民间救助机构不被法律所认可，被其助养的孩子们也就难以获得法律意义上“正常人”的身份，这也意味着他们难以享受国家福利政策的阳光。在中国社会的现状下，政府无法做到将全部的社会孤弃儿童都收归政府主办社会福利机構养育，必须要动员社会力量，拓宽救助渠道。民间机构对孤弃儿童的助养不再仅仅是政府机构养育的必要补充，而应该在社会孤弃儿童的救助体系占据重要地位，国家必须在赋予其独立合法的身份地位的前提下，民间机构才可能在政府福利机构、民间收养机构和家庭式收养这种三维一体的儿童福利体系中发挥协调和纽带作用，才能有效缓和我国当前社会孤弃儿童日渐增多而社会福利机构收容能力越发吃紧的尴尬局面。因此，确立民间救助机构独立合法的法律地位是管理和保护的重要前提。

（二）建立准入机制

我国法律只规定了收养的条件，却对助养行为的条件只字未提。当然，这也要区分情况对待。如果是个人对孤弃儿童进行资金或者其他物质资助，只要行为人具备完全的民事行为能力即可；如果是设立民间救助机构对社会孤弃儿童进行救助，必须由政府进行设立前的审查。为了避免助养的孤弃儿童远远超出民间助养行为人经济能力范围之外的现象，国家应当制定相应的标准，并进行事先的审查，根据民间助养行为人的经济能力、所获得的社会帮助、助养机构规模等因素确定其助养孤弃儿童的人数，以保证所被助养的孤弃儿童享受较高的生活、教育和医疗条件。对于不符合设立助养机构的条件，但个人或群体有爱心和能力从事助养多名孤弃儿童工作的，政府可对其进行必要的资助，促使民间救助机构的设立，或者引导其参与政府主办社会福利机构或其他民间救助机构的救助工作，将个人的这种爱心通过其他形式奉献社会。准入机制的设立不是为了设置门槛，而是使得民间助养行为人在其经济实力范围内保证被助养孤弃儿童的生活、教育和医疗水平，充分保障助养行为人和被助养的孤弃儿童的权益。

（三）改进孤弃儿童助养登记制度

我国法律规定了个人不符合收养条件但有助养意向的，可向弃婴和儿童发现地的县（市）人民政府民政部门或社会福利机构提出助養申请，登记集体户口后签订义务助养协议。这一规定看似简单，却过程繁琐，不利于助养关系的成立，不利于对孤弃儿童最大程度的保护。政府要简化登记手续，鼓励民间收容机构进行助养登记，让有登记的被助养儿童全面享受国家对孤弃儿童的保护政策。

（四）规范资金与税收制度

民间救助机构作为公益性社会团体也可以接受来自自然人、法人和其他社会组织的捐赠，捐赠财产的使用和管理必须要符合《中华人民共和国公益事业捐赠法》的要求，建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度。民间救助机构获得的国家拨款或者社会捐赠，政府必须掌控使用和管理情况，连同被救助的孤弃儿童的生活状况，一并作为一种政府工作信息，定期向社会公开，接受社会监督。国务院财政部门在税收制度中可以将创办民间救助机构者以及对其捐助的社会组织和个人的所得税减免纳入优惠体系中，这样能够减少民间救助机构的经济负担，将更多的金钱投入到孤弃儿童生活、教育和医疗水平的提高，有利对于弱势群体生存权和发展权的进一步保障。

（五）完善监督制度

民间救助机构在登记设立之后，政府不能放任不管，任凭其自由发展，必须进行有效的监督。政府可以定期派专业人士到民间助养机构内部进行调查，查看该机构是否符合助养指定孤弃儿童人数，对于不符合要求的，要求其改善孤弃儿童的生活环境。确实达不到标准的，政府可以对其进行必要的资助，帮助该机构达到较高标准。对于多次调查不合格的民间救助机构，政府部门可以对其批评教育，必要时候不再允许其助养孤弃儿童，并将其助养的儿童送往儿童福利院抚养。民间救助机构的领导者和工作人员的工作行为也要进行监管，并配合公众、审计部门的监督。

（六）制定《儿童福利法》

我国现有的孤弃儿童保护法律法规，相对分散和混乱，②导致我国的儿童福利行政管理制度一直处于一种“虚化“的状态，非常不利于儿童福利工作的推广。因此，出台一部《儿童福利法》，立法确立儿童福利制度已是迫在眉睫。通过系统立法，设立专门的儿童福利财政预算体系，并将其纳入国家预算体系，防止各级政府有钱建造奢华的办公楼却对儿童福利的“无能为力”。同时，在立法中可以规定从中央到地方设立一个单独的、垂直统一管理的、专门负责儿童福利工作的部门，负责对民间救助机构进行政策性的引导和统一的监管。这样可以使行政管理与儿童的照顾分开，提高管理效率。在立法中也要明确行政部门的职能和责任，为其行使国家权力提供法律依据，也为追究责任提供法律依据。可借鉴英国的国民救助委员会、美国的社会保障委员会。

逝者安息，我们惟愿这次兰考的大火，能够切实推动我国的孤弃儿童福利立法，从制度和体系上保障类似的事件不再发生。（作者单位：暨南大学法学院）

参考文献：

[1] 王云斌著：《婚姻与收养登记》，中国社会出版社，2011年版，第87页。

[2] 陈忠禹：《地震灾区孤儿收养的法律问题》，载于《法治论从》2008年7月第23卷第4期。

[3] 王淼：《民间收养：一场大火之后的“危”与“机”》，载于《中国改革报》2013年1月28日第009版。

[4] 马纪朝：《河南南阳：被遗忘的民间孤儿院》，载于《第一财经日报》2013年1月29日第A06版。

[5] 蒋悟真：《从兰考火灾事故辨析国家与社会的救助责任》，载于《法学》2013年第5期。

注解：

① 2003年10月9日，山西省大同市发布了《大同市弃婴弃儿权益保障办法》第十三条规定：社会福利机构根据当地实际情况，可采取机构抚养、家庭寄养、社会助养等多种形式是抚养弃婴弃儿。

② 我国目前对孤弃儿童的救助保护在法律层面几乎属于空白，行政法规主要包括《城市居民最低生活保障条例》、《关于加强孤儿保障工作的意见》、《关于加强未成年人思想道德建设的若干意见》等；行政规章主要有《关于加强孤儿救助工作的意见》、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》、《关于加强流浪未成年人工作的意见》、《社会福利机构管理暂行办法》等；相关政策有蓝天计划、明天计划、重生行动等。对孤弃儿童保护的层次较低，相对分散。