市政道路工程负外部效应的矫正

2015-01-21严堃

商 2014年37期

严堃

摘要：随着我国经济的飞速发展，车辆数目猛增，城市对道路的需求量也越来越大。大量的市政道路工程如雨后春笋般的出现，在提供出行便利的同时，也为道路两边的居民造成了诸多不便，如空气与噪音的污染，对社会带来了很大的损失。政府作为这种外部不经济效应的发起者，应该如何解决这种行为带来的负外部效应呢？

关键词：政府行為；负外部效应；测度；矫正

一、问题的提出

近年来，我国经济迅猛发展，据公安部交管局统计，2008年末，全国民用轿车保有量2438万辆，增长24.5%，2010年9月底，我国机动车保有量达1.99亿辆，其中汽车8500多万辆，且每年新增机动车2000多万辆。为了应对机动车保有量的突增，市政道路工程成为建设现代化城市的核心，这种道路的建设是立体的，上有高架桥，轻轨，中有新马路，下有地铁，过江隧道。这些新渠道让我们的出行更加便利，使我们的城市日新月异，但同时，它也是把双刃剑，由于城市特别是市中心，土地资源十分有限，以及城市规划过程中的一些不可预见性，使得许多道路离民宅过近，许多道路距民宅不足十米，有的甚至贴着居民楼，住户的窗户离马路只有一个人行道的距离。虽然没有法规规定道路与民宅的最小距离，但这种事实已经对附近居民造成了很大的影响：深夜的来往的车辆发出的噪音影响居民正常睡眠，没有良好的睡眠会导致第二天的工作生活不能正常进行；道路的扬灰使得住户们整日不能开窗透气，不能晾晒衣服，给生活带来了很大的不便；道路建设之前的土地，不少原本是绿草茵茵的空地，修成马路后，不仅减少了给人们陶冶情操的绿地，带来了污染，对低层住户，还有一种额外的麻烦，面对马路上来往的人群，为了保证自己日常生活的隐私，还不得不加装窗帘在经济上又造成了损失。

福建的记者，对琴亭高架桥旁的居民进行了采访，通过记者调查，发现，这里噪音灰尘侵扰居民，白天吵的听不见敲门声，晚上分贝过高干扰睡眠。厦门仙乐路高架桥，隔音墙修建不均匀，且效果很小。在郑州，记者乘坐公交车对三环进行了实地查看，“晚上睡不好，白天更别说，这车都不停地跑，车速还快，震得耳朵疼。”在中州大道和农业路交叉口附近，一位市民这样表示。

在这种城市化的进程中，我们可以相信，这种现象绝不仅是个例，它开始发生在各个城市的各个地方。一条马路，为不少人带来便利，但也为附近的居民日常生活上带来很大的影响，使他们造成了严重的损失，这里主要针对市政工程的道路建设对周围市民带来的负外部效应进行讨论，并提出一些解决方法。

二、负外部效应的矫正

由于这种负外部效应，不是市场机制导致的，所以我们就要面对这样一个文问题，就是谁是这种负外部效应行为的发动者，他应该以何种方式对负外部效应的承担者进行补偿，又应该补偿多少。

（一）负外部性由谁来负责

我们不难看出，这个负外部性的发起者有两个，一是工程的实施者，政府；二是道路的使用者。外部效应的存在，造成资源配置缺乏效率，从用者付费，污染者付费的角度来说，这些空气以及噪音污染最直接的生产者是道路的使用者，那么是不是应该要这些道路的使用者征税或者收费？首先，汽车使用者的汽油中也包含了养路费，其次我国道路建设的资金来自于对我们的税收，取之于民用之于民，这些使用者只是正常使用自己已经付费了的公共产品，道路附近居民生活水平的下降，最根本的问题出在政府，政府规划的短见性，造成了政府活动达不到预期目标，公共产品不能很好的满足民众，产生了这种负外部效应，因此，应该有政府向负外部效应承担着进行补贴，从而达到边际私人成本等于边际社会成本。

（二）采用何种方式补偿

解决外部效应，最通常的做法是将其内部化，做法是通过一些措施，如产权变化，使这些效应转由所有相互联系的主体承担。使得生产者成本与社会成本，私人收益与社会收益的差额缩小甚至消失。对于道路这种公共物品，是为了增加社会福利而建设的，但由于外部效应，尤其是负的外部效应给社会带来巨大的损失，因此，政府必须采取相应的措施实现外部效应内在化。相应的政策措施通常有这样几种，一是经济一体化，二是建立法制秩序，三是公共管制，四是财政手段。①

介于道路是公共物品这一特殊性，经济一体化的方法是不可行的，如果，政府要采取这种方式来内部化外部效应，那么就要重新分配产权，将导致负外部效应的主体政府与承担者，即道路旁的居民联系起来，也就是说政府要让渡给这些居民一部分管理道路的权力，如对通过过往的车辆收费，来补偿自己的损失这明显是不合理的。

通过建立法制秩序，如规定道路与民宅的最小距离，而现在只有相关规定出台，限制高速公路与民宅的距离，对于普通公路与民宅距离没有规定，与此相关的，直到2008年，国家环保部公布了《社会生活环境噪声排放标准》，明确规定医院病房、住宅卧室、宾馆客房等以休息睡眠为主、需要保证安静的房间，夜间（22：00至次日6：00）噪声不得超过30分贝，白天（6：00至22：00）不得超过40分贝。这一规定的出台，让那些负外部效应承担者感到欣慰，然而，规定不具有法律效力，当居民的效益受到损失是无法通过法律手段来维护的。规定上升到法律有着一个漫长的历程，任重而道远。但是就算有朝一日出台了法规，对于已经建好了的道路也是没有约束力的。这种方法不能使道路外部效应内部化，不能作为解决之道，它的意义在于对避免今后道路建设工程造成类似的外部效应起到了防治的作用。

公共管制，通常是通过政府的行政手段限制外部性行为，主要包括限定技术标准，对于这类情况，首先应该确定最佳污染量，即社会对环境清洁到何种程度是满足，社会对污染能容忍到何种程度，在确定这些指标后，我们再采取行动。事实上，这不仅是一个技术方面上的问题，更是权衡成本和利益的经济效率问题，对于市政道路工程对附近居民不经济效应的这类情况，政府可以给道路通过加装隔音墙来达到某种指标，但是对于路段较长，道路较宽的情况，隔音墙的成本巨大。

财政手段指的是税收和补贴，这种措施的核心思想是用税收和补贴的形式促使私人成本和社会成本相一致，例如，通过对外部效应生产者征收相当于外部不经济的价值的消费税，其私人成本就会与社会成本相等，这样就可以达到帕累托最优。

通过上述分析可以看出，财政补贴和公共管制室解决负外部性有效的两种手段，由于政府也有经纪人属性，对于这两种方法，政府会寻求一个种更经济的解决方法：假定有一个工厂，排放的烟尘污染了周围的五户居民晾晒的衣服，每户居民因此损失七十五元，合计三百七十五元。再假设有两种解决方法，一是花一百五十元给工厂烟囱安装一个除尘器，二是给五户居民每人一台价值五十元的烘干机，共计二百五十元。如果遇到这种情况，不论是工厂还是居民，都会自动采取一百五十元来解决这个问题，因为这样最节省。对于这个例子我们可以这样理解，事例中的除尘器，对应到我们讨论的这类情况里就是给道路安装隔音墙，事例中给居民每人一台烘干机，对应的就是财政补贴。②

也就是说，究竟采取何种方式来矫正这个负外部效应取决于何种方式最经济，我们如何评价这种负外部效应对社会造成了多大的影响，应该给负外部效应的承担者多少补贴，关键在于这种效应的测度结果。

三、负外效应的测度

如何测度，量化这种政府外部效应，是十分困难的事情，从二十世纪九十年代以来，有大量学者对公共产品的评价及相关问题进行研究。

1.测度方法的确定

公共产品评价法大致分为两类：显示偏好法和表达偏好法。显示偏好法也称作行为评价法，是通过对消费者行为的观察来推导出他们对公共产品的评价，包括交通成本法，资产选择法和投票评价法。表达偏好法师从问题中了解消费者对公共产品的评价，包括或有评价法，心理学评价法。③

显示偏好法和偏好表达法都是应用在公共产品上的评价方法，但是他们有这样一种区别：显示偏好法通常来评价这样三个方面，一是“使用价值”，包括直接使用价值，如游泳，健身等；然后是间接使用价值，如公共产品的生态效用，江河湖海的保护工程等；还有机会价值，例如将来可能利用到的价值。而“非使用价值”的公共产品的价值比如古代文物效用和生物价值的效用，则要用显示偏好法来测度。

因此，对于道路这种公共产品产生的负外部效应我们应该使用显示偏好法来进行测度。

2.如何使用显示偏好法

在显示偏好方法中，投票评价法是投票人在公共稀缺资源的众多使用途径中做出选择的过程，通常用于对公共产品进行的表决，或是人们对政党进行投票，这种方法的过程是建立在投票者对公共产品价值了解的基础上，对公共产品通过价值高低之分来做定性的方法，并不适用于给公共产品的价值定量的这种情况。

交通成本法是通过了解人们消费公共产品所花费的交通成本推导人们对公共物品的评价。例如，一处公园是一种公共产品，我们为了享受这种公共产品带来的效益，要付出一定的交通成本，我们便可以利用这种交通成本来衡量公园为这些人提供的效益，而且公园的效用或价值可能超过消费者的交通成本，我们只能知道交通成本至少是该公园的效用或价值的下限。如果要把这个方法利用到我们讨论的这类事例中，那么相应的，我们就得通过了解消费者逃避这种公共产品带来的负外部效应所付出的成本，这时，对不经济效应的消费者来说，交通成本只占了一部分，他们还需要承担许多其他方面的成本，比如一个新的住处，要除去这些成本必须使用后面要讲到的资产选择法，这样一来反而使这个问题变得更加复杂了，也说明交通成本方法不适用与这类情况，不如直接使用资产选择法。

资产选择法，也称快乐定价法，是通过比较不同环境下的资产的价值，推导该环境的价值。罗森对这一领域进行了开创性的研究。这种方法分为两阶段的程序，第一阶段，评价住房的快乐定价的方程，这里要考虑到与住房有关的众多因素，如各种物理特征，并假定房屋价格是个特征的函数，然后将这些快乐的价格用于第二阶段的分析，推断人们对公共产品的评价。在这个方法中，我们通常这样操作：我们找到该处的某位租户，了解到他在这每月的租金是比如是一千元，然后我们找到一处与该处房屋各方面条件都相同的房屋，例如，面积大小相同，房型相同，采光形同等，但是这处房屋有空气污染，这个人愿意以八百元每个月的价格租下这处房屋，这说明了这个人愿意为洁净的空气每月支付两百元。

看完这样一个例子，我們很容易发现，这个方法有这样一处明显的缺点，就是我们找到的后一处房屋与原来这个在影响价格的诸多因素方面保持完全一致，如治安状况，娱乐设施，交通便利方面，都可能影响到消费者对房屋价格的接受程度，这样通过资产选择法计算的干净空气价值就有一定偏差。除此之外，这个方法还有一个缺陷，使用这个方法有个前提，是人们对公共产品或服务用自主选择权，例如人们可以选择在洁净的空气和良好的治安方面付出更多的金钱。

笔者认为，资产选择法可以很好的应用于测度道路为附近居民带来的负外部效应，我们来看这个方法的两个缺陷，一是不能保证拿来做比较的另一处房屋与前者各方面保持一致，而我们要讨论的这类情况的特殊性在于，我们只需要将住户之前的情况与现状最对比，而不需要另外找一处房屋作对比，所有的变量，也是我们要测量的负外部效应，都是政府行为造成的，所以我们不必担心有另外的影响价格的因素；另一个缺陷是这个方法的使用是需要满足消费者可以承担超额费用这一前提，在我们讨论的这类情况下，所有住户都是符合这个前提的，因为他们不得不垫付更多成本，不论他们是加装窗帘或是忍受噪音抑或另寻住处。

解决这类问题具体做法与事例有些区别，我们可以通过了解这些区域的房东，在道路通车之前平均成交的租金为比如一千元，而通车之后，由于噪音和空气的影响，生活条件的下降，只有将租金降低到八百元才能成交，那么我们认为，这条道路为附近每户居民带来了每月两百元的损失。值得注意的是，这种损失通常是随着楼层的增高而减少的，测度的时候应该将不同高度的住户分开考虑。另外，这个例子并不是说政府应该为房主不能出租自己的房子或租金降低而进行补贴，而是说房东与租客都是经纪人，平均成交金额可以客观的反应房子效用的变化，租金的下降也说明在此居住的市民因这种外部效应而受到损失。

政府具有经纪人属性，但是政府追求的目标也是多元化的，除了GDP，经济增长率之外，还有许多，诸如公共利益最大化，公共福利最大化。对于这类市政道路工程带来的外部效应，很多地方的政府已经采取行动，香港公路的隔音墙总长度已经超过了三十公里，但是隔音墙的效果有时不尽人意，而且也不能解决空气污染等许多问题。在财政补贴的方面，虽然可以弥补公路附近居民的成本损失，可并不能多大程度的改善居民的生活水平。因此在，不论哪种方法最经济，在能力条件允许的情况下，政府也可以同时采取两种方法，把政府行为外部性影响减小到最低。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

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