加强财政地质专项项目资金管理的措施研究

曾健

摘要：文章结合笔者10多年从事财政地质专项项目管理的经历，结合地质工作的特性，汇总并深入剖析了广东省地勘单位地质项目管理中包括资金管理、组织管理方面存在的主要问题和困难，并根据财政地质专项项目资金管理的特点，提出强化和改进财政地质专项项目管理的具体措施。

关键词：地质专项；项目管理；使用效益

地勘单位财务部门是管理财政项目资金的主要部门，在争取政策、资金、项目等方面承担着非常重要的职责和任务。虽然近10年来，绝大部分地勘单位财政项目管理水平在不断提高，资金使用的效益也越来越明显，但是仍有部分地勘单位存在地质项目资金管理不重视。因此，研究并加强地质项目资金管理和组织管理，防范资金使用风险，提高财政资金的使用效益，不仅是财务人员的一项重要任务，同样是应当引起地质技术人员包括单位“一把手”重视的一件大事。

一、财政项目资金性质及项目管理存在的问题

（一）地质项目资金性质及其管理要求区别

不同渠道的资金投资地质项目，由于资金来源性质不同，管理要求也就不同。以政府补助资金为例，投资补助地质项目资金都为专项资金，资金有特定用途，规定使用范围和标准，资金使用方向不能改变，资金使用必须接受监督检查。而国有矿业公司或民间投资者投入的地质项目资金，相对来说其资金使用范围则稍宽泛，资金节余可按地勘会计制度进行分配。项目成本不受预算过多限制，如分摊管理费用、间接费用、列支“五险一金”、资金节余可按会计制度进行分配等。

（二）财政项目资金管理存在的问题

1项目费用执行情况不符合有关规定。

主要有以下几种形式：一是预算工作量及费用明细与实际存在较大差异。二是在项目中列支了交通补贴、电话补贴、计生费等有关奖金补贴。三是外协费的列支不符合规定，由下属单位开具发票承担外协费。四是材料管理不规范，无材料验收、出库、核销手续。五是不合理支付劳务费用，没有发票、协议、身份证等原始资料，存在一人代领的情况。六是购置办公用品等挤占项目经费。七是购置仪器设备严重滞后。八是应列入政府采购范围的项目没有进行政府采购。九是使用自有资金预先支付项目前期发生的费用，但没有申请资金归垫。

2项目管理和组织协调不到位。

主要有以下几种形式：一是财务与技术部门沟通协调力度不够，财务部门不了解项目的工作性质，技术部门不清楚项目资金的使用办法和费用列支的标准，不能统筹安排各项费用的开支比例。二是财务部门在收到项目经费时才知道本单位承担了该项目，而具体实施的技术部门已经在此之前开展了大量的野外工作，费用已经垫付了，难以从零余额帐户支付，取得的原始票据不符合规定。三是项目组织和管理力度不到位，出现项目工作进度和费用支出相脱节的情况。

3预算编制与费用核算衔接不够。

地质项目预算编制是实施项目资金管理的起点，预算编制质量直接决定项目实施能否完成预算，预算经各级业务主管部门审查批复后具有约束力，一般情况是不能调整更改。它也是各级监审部门，检查项目资金使用的依据。从以往实施的地质项目看，预算存在问题有：

（1）编制的费用明细科目预算与实际执行差异大，不能满足实际工作对经费使用的要求。如编制交通费预算，未掌握野外工作时间和具体野外工作地点，或者对租车单价了解不够，导致交通费预算编制不足。

（2）预算编制未能掌握项目制度要领，一些关键性的费用预算，编制思路不清，给预算执行带来违规隐患。如委托业务费，编制预算未指定外协承担单位，明确以招投标方式确定承担单位而事实上又没有进行严格的招投标，这就违规了。

（3）项目预算技术条件把握不准，编制的预算未能最优化、给单位带来经济损失。如具体工作地点的地区调整系数选用错误，钻探工程岩石级别确定不准确，地质测量地质复杂程度确定不准确等。

（4）项目预算编制把关不严格，审查制度不够健全，提交的项目预算未进行认真审查，或者走过场等。

4不熟悉政府采购等有关政策法规。主要有以下几种形式：一是对政府采购工作、操作规程、财政项目管理等政策掌握不够。二是在编制项目预算时没有考虑采购预算，结果无法进行采购，影响了工作的开展。三是外协项目、购买管材等超过政府采购限额的，没有进行政府采购。四是没有申报采购计划就组织采购。五是将施工、委托业务直接让其二级单位来做，并由二级单位开发票冲销项目经费。

（三）财政项目组织管理方面存在问题

1地质项目个性经费使用效益评价指标的设置困难

由于地质工作特别是矿产地质工作的特殊性，如投入大、

工作周期长、探索性强、数据采集主要由人工完成等特点，受天气、地形、地貌诸多外界条件的影响和限制，在作业过程中工作进度易受影响。并且地质工作范围包括矿产资源勘查、水文地质、环境地质及地质灾害的勘查等类型，一时要设置出适应地质工作的评价指标难度很大。另外由于绩效的短期目标、评价指标与绩效目标的结合重视不够等原因，最终影响绩效评价指标的科学设置，难以对财政支出绩效做出真正量化。

2制定合理定量评价指标的难度大

主要体现在：一是地域条件的限制。由于各地经济发展水平、区域自然条件、地质地貌的差异等因素影响，财政支出在不同地方产生的效益存在巨大差异，因而评价过程中评价标准的选取成为左右评价结果的关键因素。二是社会效益指标难以量化。财政支出多数以社会效益为主，如果仅以定性指标或定性描述来评价财政支出的社会效益，会产生不同财政支出的不可比性，一定程度上影响评价体系的广泛运用，每一个社会效益指标量化为经济效益指标都具有相当的理论和实践难度。

3地质工作特性导致实际工作时间比预计完成时间长

一是由于地质工作项目多是探索性很强的综合性地质调查、评价和研究工作，涉及的地域宽、领域广、工作量大、工作难度大，每个项目基本都需要2个以上的地勘单位直接参与项目，最多的项目达到8个单位共同参与。

二是项目资金下达以后，由于下达资金和项目申报资金一般都有较大的差异，需重做预算，安排具体工作任务书，任务书到达项目承担单位后，项目单位需要重做项目设计，还需通过省局统一组织的设计评审，评审通过以后才能开展野外工作。报告的设计编写、评审、定稿都需一定的时间，所以往往资金的使用就相应的滞后了。

三是个别地质项目的资料收集难度大。有些项目需要收集的资料范围广，社会敏感度很高，收集难度大。或牵涉到环保单位、城建规划单位等，有些资料内容基本属于保密内容。如“垃圾填埋场规划建设地质环境调查评价”项目，因为垃圾填埋场预选址规划的社会关注度和敏感性极高，资料持有单位甚至不愿意提供。这需要项目承担单位与资料持有单位之间进行沟通协调，按涉密资料管理相关法按规进行审批等；这类工作都需要大量的精力和时间。而资料的收集费用、下一步工作的开展及支出等，都建立在资料收集齐全的基础上。在资料没收集到的情况下，后继工作难以开展，大部分支出都无法进行。

二、改进地质项目资金管理的措施

针对目前财政项目管理中存在的问题，要切实加强项目管理，把管好、用好财政项目资金作为一项重要的政治任务来抓，要从以下十个方面做好工作：

一是深刻认识加强省财政项目资金管理的重要性。要认真学习、吃透中央和省里有关财政资金方面的政策文件精神，增强管好用好财政专项资金的政治敏感性，切实加强对项目资金管理工作的领导，要合法、合规、合理使用项目资金，防止挤占、截留、挪用、损失和浪费的情况出现，保证按规定用途使用财政专项资金，提高资金使用效率。

二是科学编制项目预算，使预算编制与预算执行有效衔接起来。编制中国地质调查局或国土资源部的项目预算时，可参照中地调函〔2010〕88号进行编制。在编制项目工作手段和需要开支的具体费用前，要统筹考虑经费下达后预算如何合理、合规、有效地执行。项目支出预算一经省财政厅批复，项目单位不得自行调整，要严格按照批复的项目支出预算组织项目的实施。项目下达后或实施过程中实际情况发生了变化，要及时申请对项目设计、预算进行调整。

三是严格监控项目预算的执行情况。准确、合理的预算为项目的顺利执行提供了可能，但预算本身并不能改善项目的管理和提高资金的使用效率，只有严格执行预算，才能达到预算管理的目的，才能实现项目绩效目标。要重视预算执行的反馈和监控，否则预算将成为流于形式的数字游戏，会把很多问题带到项目验收和考核环节。预算执行的监控应该是每天进行的，预算执行的反馈和调整视实际情况而定，但至少应该是以月为单位，通过预算执行结果与预算目标的差异分析，发现问题、并有针对性地及时解决和申请调整设计、预算，进而提高预算编制和预算执行的水平。

四是认真做好项目的绩效评价工作。积极推进绩效评价管理在广度和深度上拓展和延伸，推进绩效评价管理从事后评价向项目绩效预算编制的上游环节延伸，从而涵盖项目申报、评审、使用、评价运用的各环节，着力构建“事前确定绩效目标、事中加强监督管理、事后实施绩效评价和绩效问责”的全过程绩效评价管理体系。

五是进一步加强和规范零余额账户资金管理。要严格执行《关于加强和规范预算单位零余额账户资金管理事项的通知》（粤财库〔2009〕44号）的要求，在财政资金指标尚未（结转）下达的情况下，根据特殊情况需提前垫付财政资金的预算单位，应向省财政厅提交垫支申请，经批准同意后才可以从其他银行账户垫支。

六是进一步熟悉政府采购工作。要重视政府采购工作，深入学习政府采购的有关规定和省财厅下发的文件，熟悉和严格执行国家有关政府采购的法律、法规和政策规定；认真编制、执行政府采购预算和政府采购计划，按《政府采购目录》申报政府采购计划，按批准的政府采购方式采购，规范政府采购操作程序。

七是技术部门与财务部门要加强沟通。财务部门要加强与技术和业务部门的沟通，要直接参与经费预算编制和结算，主动告知和大力宣传财政资金管理的重要性和项目费用开支的具体标准与规定，要主动到技术部门了解工作进度情况，指导经费合法合理使用，做好解释、检查、服务工作；技

术人员也要主动配合财务人员的工作，及时将项目人员安

排、工作部署及实物工作量调整等方面反映到财务部门，并做好项目费用的报账工作，保证票据的真实、合规。

八是统筹安排和使用项目资金，加强检查工作。要加强对项目资金使用的领导与协调，财务人员要事先了解和掌握项目资金各项费用科目的开支比例和标准，要按照项目预算等有关规定做好项目资金的使用计划、标准和范围，让单位领导统筹安排资金的使用。要自觉开展自我检查和内部审计工作，形成自我监督机制。进一步做好政策法规的宣传，推广好的经验和做法，使项目实施单位能及时发现存在的问题，解决工作中的难题。

九是健全制度细化管理。一是要建立起项目内部资金管理制度，规定项目负责人资金管理或使用权限，明确管理职责，规定资金审批程序，保证资金使用的安全性。二是要建立地质项目委托业务费（外协费）内部管理办法，通过竞争性确定工程承担单位，明确哪种条件下，可以采取指定工程承担单位。三是要建立地质项目工程量完工验收制度。原则上财务人员要参与工程量验收，这样符合监督制约的原则。

十是多种方式提高财务人员的综合素质。一是自我学习、自我积累。如掌握税务方面的知识和法规，采取有效措施，杜绝今后发生假发票等方面问题。二是组织学习培训。地勘单位业务主管部门财务负责人一年内要有计划组织财务人员进行培训，总结问题，交流经验，提高管理创新水平。三是加强对经费使用有关规定的培训和宣传。组织相关业务专家对各项目单位开展不同层次的业务培训，继续加强对先进单位和地区的经验学习交流，使各预算、项目承担单位对财政支出项目管理的原理、方式方法、业务流程以及相关政策等熟悉掌握。四是通过网站、论坛、内部报刊等媒体、网络等多种形式，将财政项目管理、资金使用、绩效评价等工作的重要性和必要性等进行广泛宣传，进一步提高单位整体的效益意识和单位职工的参与意识，争取各部门的重视和支持配合。

参考文献：

[1] 《地质调查项目预算财务管理有关情况通报》（中国地质调查局财务部 2010年）

[2] 地质矿产调查评价专项资金管理办法（财建[2010]174号）