完善我国国库管理制度改革的对策研究

周亚煌

摘要：经过十三年的探索和实践，我国国库管理制度改革取得了初步成效，但与社会主义市场经济发展和公共财政改革的要求有一定的距离，必须从国库集中收付管理制度、国库现金管理制度、国债管理制度和国库管理制度信息化建设等方面加以完善。

关键词：国库制度；改革；对策

由国库集中收付管理、国库现金管理、国债管理组成的现代国库管理制度在宏观经济调控和发展中具有重要的枢纽作用，担负着控制预算执行、保管政府资产和负债等一系列管理职能。经过十三年的探索和实践，我国目前初步建立起了以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要特征的现代国库管理制度体系，并取得了积极的改革成果。截至2012年末，县级以上实现了国库集中收付制度全覆盖，累计撤并财政专户近7万个，撤户率达30%，国库现金管理累计获得净收益360多亿元，财政资金运行的安全性和规范性得到大幅提升，国债管理机制渐趋成熟。但由于发展的短时间性，我国国库管理制度目前仍处于转型期，无论从硬件方面如人员设备还是软件方面如文化制度，不仅与西方发达国家的国库管理制度有着明显的差距，同时与社会主义市场经济体制和公共服务型政府的要求也不相适应，必须按照十八届三中全会提出的改革要求加以改革完善，以更好地发挥国库在国民经济发展和改善民生中的积极作用。

一、国库管理制度改革的理论基础

现代管理管理制度改革是在一系列理论支撑下进行的。

1 公共财政理论

公共财政主要是在现代市场经济条件尤其是其存在市场失灵的条件下，必须依靠政府的力量来提供满足公共需求的社会公共产品，并且这种提供是基于法治预算和民主财政的前提下，也就是说，公共财政主张用完善的法律规章制度来管理财政，从而确保公共财政也就是国库资金使用的公开、透明、高效，这一理论对国库管理制度改革的意义在于：公共财政理论是现代国库管理制度改革重要的“方向仪”，其不仅注重了国库管理制度改革的公共性原则，更突出了效率和公平的改革目标，更为国库集中管理提供了坚实、科学的理论基础。

2 公共选择理论

产生于20世纪40年代，形成于20世纪五六十年代的公共选择理论，其核心思想在于应用经济学的眼光、工具和方法来研究集体或非市场决策领域的事件和行为，其关键分析框架在于用利益分析的方法和视角来质疑政府及其官员。其实证研究表明，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，都是根据于自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益，政府及其官员也不例外。这一理论对国库管理制度改革的意义在于：政府在提供公共产品过程中存在“官员私人或部门利益”，必须建立国库集中管理制度，必须完善相关配套政策来约束政府行为，从而提高国库资金的使用效率。

3 制度变迁理论

20世纪70年代，以诺思为代表的新制度学派提出了制度在经济发展和国家发展中的作用。其核心内容为：制度是一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的，由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。这一理论对国库管理制度改革的指导意义在于，随着社会经济发展和公民对公共产品提供高效的要求，必须应用最新的科学技术如电子信息化对现代的国库管理制度进行技术改革。

二、国库管理制度改革的国外经验

尽管由于西方各国历史文化背景、政治管理模式、经济发展水平存在一定的差异，导致各国对国库特别是国库单一账户存在一定称谓上的差异，如经合组织国家叫“单独账户”、法国叫“国家特别账户”、我国台湾地区叫“国库存款账户”，但其对国库管理制度改革的确存在方向和内容上的一致性。

1实行单一账户制度，实现资金集中管理

西方发达国家在国库管理制度上实行的都是国库单一账户制度，即将政府收入集中于中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款账户”， 取消各预算单位独立开设的预算账户，以便实现国库资金的归口集中管理以及财政收支的“双直达”。同时，与单一账户相配套的是实行国库分类账户，也就是为政府所有的支出部门开设分账户，通过记录这些部门的资金使用情况，从而为政府调控财政资源的重点和方向提供了重要依据，有利于财政政策的再分配、再调节和再完善。

2建立信息处理系统，完善国库信息管理

西方发达国家充分运用现代信息技术加强对国库管理制度的改造，不仅实现了财政部门、金融监管部门、税务部门全方位的联网，而且对于这些共享数据实现了深度数据挖掘。通过对国库信息数据的数据和分析，可以从国库的角度全面分析国民经济的运行情况，政府部门预算支出的执行情况、财政资金的使用情况，甚至是国有企业的经营发展情况，从而为西方各国政府决策尤其是经济金融方面的重大决策提供了重要的分析参考。

3公开、高效的国库资金使用原则

国库管理的根本目标是实现国库资金使用的效益最大化，而要实现这一根本目标，首要的原则和前提就是国库资金在使用过程中的公开化和透明化。透明化原则要求国库资金不仅仅要按照政府相关职能部门和公共机构的支出指令使用，这是因为政府职能部门和公共机构履行国家政治、经济、社会管理职能所需；更重要的是，透明化原则要求国库资金的使用过程、使用流向和使用结果必须向社会和公众公开，既便于相关政府监督部门和审计部门对国库资金的使用情况进行监督，防止腐败和浪费现象的产生，更为主要的是，让公众感到国库资金是为全体公民和社会发展服务的。在坚持公开、透明原则的基础上，西方发达国家对国库资金的管理和使用追求的另一个目标是节约高效。西方市场经济成熟国家普遍采用最先进的分析方法和软件工具如“最低费用选择法”、“成本效益分析法”来管理国库资金，以便降低运用成本，以最快的速度取得最好的效益，防止国库资金运转中的挤占、挪用、沉淀现象的发生，同时确保实现国库资金的增值目标。

4建立了完善的监督控制制度

一方面，建立了相互制约的监控体系。国库资金公共性的本质属性，要求国家建立专门的机构对其使用进行有效的监督和管理，为此，西方发达国家普遍建立了专门的审计监督机构体系，如法国建立了议会宏观监督、财政部门日常业务监督和审计法院事后监督的三层监督网络体系。议会监督的是政府的预算和决算；财政监督包括日常业务对国库内部的监督、专门的财政监察专员的专项监督、以及对国库司的财政检察总署的账目监督；审计法院主要是对公共会计和公共支出决算进行监督。另一方面，建立了分工明确的责任体系。如法国对支出决策人、公共会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任都有明确规定，并用规范的监督程序和严厉的制裁措施，来有力地保证责任的执行和权利的实现。

5建立了完备的法律制度体系

西方发达国家对国库管理制度首先从法律体系上进行了相应的明确规定，基本上都出台颁布了《国库管理法》，对《国库法》、《预算法》、《中央银行法》等相互关系进行了明确阐述和规定，进一步明确了国库管理机构的设置、管理职责、管理权限，使国库管理有法可依、有法必依，通过法律制度体系的完善，强化了国库职能。

三、我国国库管理制度中存在的问题

1国库集中管理中存在的问题

一是认识偏差。主要是国家政策与部门或地方利益存在的冲突，很多地方或部门领导并没有从财政改革的战略高度充分认识到国库集中管理制度对公共财政的积极意义，而是简单或狭隘地认为实施国库集中支付制度必然削弱本部门对国库资金的支配权，改变了预算单位的会计责任主体地位。

二是存在盲点。尽管国家明文规定纳入目标预算管理的财政预算资金以及纳入财政专户的预算外资金，必须国家颁布实施的国库集中管理制度，但是一些补助收入、以及预算单位的其他收入包括社会团体的小金库资金仍然游离在专项账户之外，并每月纳入国家的国库集中收付范围之内。

三是法律滞后。一方面，主要表现为现行的管理法律如《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》等都是几年前指定的，与目前的公共财政改革要求明显不符，存在一定法律滞后；另一方面，主要表现为国库管理的基本法《国库管理法》至今没有出台。

2国库现金管理中存在的问题

一是缺乏国库现金流预测能力；二是国库存款余额太高，存在一定的不良后果，譬如难以发挥国库集中管理政府现金头寸规模，增加政府债务余额和利息支出，以及不利于国家宏观货币政策操作，不利于货币市场的稳定等。

3国债管理中存在的问题

主要是国债发行以中长期国债居多，短期国债比重严重偏低。如财政部2000年和2002年发行的短期国债仅占当年国债规模的79%和45%，2007年发行的1年期及其以内短期国债仅占当年GDP比重的091%，而发达国家发行的短期国债一般占到其本国GDP的20%—40%，美国更是高达45%以上。一方面，当国库现金较多时，资金大量沉淀在央行国库账户上，造成资金的闲置浪费；另一方面，当资金出现缺口时，又往往难以以较低的成本筹措资金，紧靠发行中长期债券来弥补，不仅成本高且灵活性差。

四、优化我国国库管理制度的对策建议

1深入推进国库集中管理制度改革

一是深化预算管理制度改革。国库集中收付的基础是部门预算，要进一步规范和细化部门预算，进一步科学界定部门预算的范围，科学编制预算，包括科学编制项目支出预算、单列政府采购预算、细化预算批复内容，实现国库集中收付与部门预算的无缝隙对接；二是扩大国库集中支付范围。一方面，扩大改善民生国库资金集中支付范围。民生问题已成为新一届政府执政的头等大事，“民生梦”是“中国梦”核心，为此新时期必须大力推进国库集中支付制度在乡级的全覆盖，让惠农资金直达到农民“一卡通”、“一折通”。另一方面，扩大专项转移支付资金国库集中支付范围。必须总结前阶段部分专项转移支付资金国库集中支付的有益经验，完善制度，出台新的制度办法，从而将所有具备条件的专项转移支付资金必须而且应该纳入国库集中支付范围。三是完善相关法律制度，包括出台《国库基本管理法》等，通过法律制度的完善，依法推进国库管理制度该。

2稳步推进国库现金管理制度改革

一是提高国库现金流预测能力。西方国家普遍重视国库现金流量预测，如美国财政部可以做到对未来三个季度内每日收入和支出的预测。而我国无论从中央到地方现金流量的预测才刚刚起步，必须建立健全国库现金流量预测体系，提高预测能力和预测的准确性。二是探索尝试建立库

底目标余额制度。在完善现金流预测体系和能力的基础上，

借鉴发达市场经济国家的成功经验，探索建立库底目标余额制度。考虑到我国还处于探索阶段，相关条件、相关制度尚未完全具备或不完善，所以，库底目标余额在早期阶段可以稍微定的高一点，以应对突发事件，等现金流量预测现金流量能力得到提高，预测现金流量精度得到提升，再逐步压降库底目标余额。

3不断创新国债管理制度改革

借鉴国际经验，结合我国经济发展实际，定期、大量和滚动发行短期债券并且保证发行额的相对稳定，从而提高短期债券余额在全部可流通债券余额的比重，使短期债券和中长期债券保持一个与经济发展水平相适应的合理比例，从而达到降低债务总筹资成本。

4大力推进国库信息化制度改革

一是大力推进国库集中支付电子化管理，实现财政资金收缴和支付业务完全“无纸化”。二是推进国库集中支付、国库现金管理、国债管理和政府采购等信息系统的相互融合和一体化建设。

参考文献：

[1] 王保安加快建设功能完善的现代国库管理制度[J]中国财政，2013（10）：8

[2] 林翰文建立和完善现代国库管理制度的思考[J]金融与经济，2009（7）：88

[3] 许丽娟优化我国国库管理制度的对策研究[J]中国财政，2013（8）：49