以财税改革提升国家治理能力

陈轶丽

摘要：十八届三中全会首次提出财政是国家治理的基础和重要支柱，并明确指出，未来财税体制改革的战略方向是建立现代财政制度。具体包括建立现代预算制、现代税收制度以及事权与支出责任相适应的财政体制。通过财税体制改革理顺政府与市场的关系、中央与地方的关系以及公民与公权的关系，从而实现国家治理能力的提升。

关键词：财税改革；现代财政制度；国家治理能力

随着我国市场经济体制改革骤步迈向深水区，一些深层次的问题也开始暴露出来，其中就财政体制领域来说，政府间事权与支出责任的划分、收入安排、转移支付等领域仍然存在着一些不容忽视的问题。针对这些问题，十八届三中全会《决定》指出了未来财税体制改革的战略方向。

一、财政是国家治理的基础和重要支柱

十八届三中全会《决定》对财政做了重新定位。由过去把财政看作是政府治理经济的重要手段，转变为财政是国家治理的基础和重要支柱。这是关于财政职能作用的新论断，是对传统财政认识的重大突破。可以从以下四个方面来理解：

（一）财政是国家治理的基石和保障。国家治理体系作为一个制度体系，包括了经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域，以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多个层次的制度体系。一方面，任何国家治理活动都必须有一定的财力保障，否则就是空中楼阁，因此，斯密在《国富论》中称财政为“庶政之母”。另一方面，国家治理的各种活动也像一面镜子 一样反映出财政体制安排是否科学、有效，促进财政体制不断改革、不断完善，为国家治理能力的不断提高打下坚实的基础。

（二）财政制度安排直接关系到经济体制改革的核心问题。我国目前经济体制改革的核心问题是政府与市场的关系问题，这也是市场经济的一个永恒话题。无论从西方成熟市场经济的发展历程看，还是从重商主义、古典学派、凯恩斯学派到新自由主义学派和新凯恩斯学派等经济理论发展来看，其发展的主线就是政府与市场关系。我国从十四大确立市场经济改革方向以来，一直在探索的也是政府与市场关系。而财政制度正是政府作用于市场的重要手段之一，要想处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时又要更好的发挥政府作用，就必须制定科学的财政制度。

（三）财政制度设计影响国家治理的效果。财政制度设计直接关系到政府与社会、中央与地方的关系，这些关系处理的是否恰当，直接决定着国家治理的效果。一方面，科学的财政制度设计可以缓解收入差距拉大的矛盾，可以促进落后地区的社会经济发展，可以提供更加符合社会公众需求的公共产品和公共服务。另一方面，科学的财政制度设计可以通过合理分配中央与地主的财权与事权，提高中央和地方两个积极性，从而提高国家治理的效率。

（四）财政政策是实现国家治理目标的重要手段之一。宏观调控是中央政府的重要职能之一，而宏观调控的手段主要是经济的和法律的。就经济手段来说，主要有财政政策和货币政策两种，但结合我国国情，货币政策在宏观调控中的作用远不如财政政策有效。国家通过预算、税收、公债、补贴等手段熨平经济周期波动，确保我国经济健康平稳发展。因此科学的财政政策可以可助于国家治理目标的实现。

二、财税体制改革的战略方向——建立现代财政制度

党的十八届三中全会的《决定》明确指出，未来财税体制改革的战略方向是建立现代财政制度，包括建立现代预算制度、建立现代税收制度和建立事权与支出责任相适应的财政体制。

（一）建立现代预算制度

现代预算制度是现代财政制度的基础。2013年，我国全口径决算的四类主要政府收入（包括财政预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入）突破了20万亿，达到218万亿，占国内生产总值的38%，预计2014年将达到226万亿。这么庞大的政府收入没有一个科学的预算制度显然不行。未来建立现代预算制度主要包括以下四个方面：

1改进年度预算控制方式，构建跨年度的预算平衡机制，包括建立跨年度弥补超预算赤字的机制和中长期重大事项科学论证机制。目前我国的预算制度包括收入、支出和收支平衡预算，其核心是收支平衡，而且是年度内的收支平衡。在预算执行过程中直接带来一些问题。如顺经济周期的问题，即在经济状况好的年份，税源充足，但收入预算不会改变，因此会出现应收不收的情况。相反在经济形势不好的年份，为了完善收入预算，却出现了收过头税的现象。这种现象显然和财政作为经济发展的自动稳定器的作用是相背离的。再如年底突击花钱的问题。因为实行的是年度预算，财政节余也不能归所在地区和单位，因此年底突击花钱的问题非常突出。针对这些问题，今后改革的方向，一是要建立跨年度的收支平衡预算，关键是要硬化支出预算约束，而收入预算则要从约束性转为预期性。二是要实行中期的财政规划管理。

2延伸预算管理环节。当前在预算管理环节上存在着重“编制”，轻“执行”的问题，因此需要延伸预算管理环节，对预算实行全过程管理。

3清理现有“支出挂钩”规定。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类15项规定。主要包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保和计划生育，2012年财政安排的这7类重点支出占全国财政支出的48% 。可见，支出挂钩项目主要涉及的是弱势产业和社会事业领域，众所周知，弱势产业和社会事业领域是我国经济社会发展的短板，支出挂钩机制在特定的阶段促进了这些领域的发展，在一定程度上加长了短板，但也不可避免导致财政支出结构固化僵化。例如，不少地方要实现教育财政支出达到地方GDP的4%就很困难，而财政投入和项目又是两张皮，资金浪费严重。

4实行全面规范、公开透明的预算制度。目前我国的预算包括一般收支预算、政府性基金收支预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算四部分，但只有一般收支预算较为规范，而其他三部分的预算还有不规范的地方。而就公开、透明来看，目前也做的不够。一方面，目前的公开还只是结果的公开，还没有做到过程的公开，公开应包括预算编制、预算审批、预算执行、预算监督（审计）、决算结果等全过程的公开。另一方面，目前公开的明细程度也还不够。目前我国国家的政府预算科目设置了四个级别的指标，分别是“类”、“款”、“项”、“目”，目前有些预算支出项目按三中全会要求达到了“项”，但也还有不少预算支出项目只明细到“款”，使预算进一步透明化是势在必行。

（二）建立现代税收制度

未来推进税制改革应根据经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的要求，在确保宏观税负总体稳定、中央与地方收入比例基本不变的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节收入分配、促进结构调整和产业升级的职能作用，加快建立现代税收制度体系。具体来说，包括四个方面：

1降低间接税比重，提高直接税比重。目前我国间接税与直接税比重大约为70：30，而OECD国家大约是45：55，间接税比重高的现象非常明显。由于间接税的税赋是可以转嫁的，因此，间接税比重高削弱了政府调控经济运行和收入分配的能力。

2合理划分中央与地方税收收入，培育地方主体税种。要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，借鉴国际经验，结合税制改革，合理划分税种，将税基流动性大或涉及收入分配的税种，划分为中央政府或上级政府收入，税基较为地域化的税种，划归地方收入，以充分调动中央和地方的两个积极性。过去营业税是地方的主体税种，“营改增”全面推开后，就存在地方主体税种缺失的问题，仅靠中央税对地方的分成和中央的转移支付显然不是办法。目前国家正在进行消费税改革，要使消费税成为地方的主要税种，从税收理论和国际经验来看，资源税和财产税更适合作为地方主体税种，但其培育的过程将是长期的。

3清理税收优惠。现行税收优惠尤其是区域性优惠政策过多，在一定程度上形成了“税收洼地”，影响国家税制规范和市场公平。因此要清理已出台的税收优惠政策，对带有试点性质且具有推广价值的应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施，原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。

4依法治税。现有18个税种，只有个人所得税、企业所得税和车船税通过人大立法，其他15个税种都是国务院制定条例开征的，加快税收立法势在必行。另外，我国目前税收立法权在中央政府，未来人大要不要收回税收立法权也是值得研究的问题。

（三）建立事权与支出责任相适应的财政体制

目前我国中央财政收入占总财政收入的比重将近50%，而中央财政支出占比仅为15%。2011年，我国公务员（不包括军人及涉及国家安全部门的人员）中，中央政府公务员只占公务员总数的6%，而世界各国中央政府公务员数量均在12%以上，很多国家都在30%以上，经合组织成员国平均值为4141%。从以上两个指标可以看出，我国中央与地方在事权和支出责任的划分上有必要做进一步的改革。按照国际惯例，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容原则三个标准，合理划分中央与地方事权与支出责任，从而大量减少相应的专项转移支付。具体来说包括两个方面：

1适度加强中央事权和支出责任。目前存在着不少中央应负责的事务，却交给了地方，例如跨流域大江大河的治理、食品药品安全以及高级官员贪腐的司法管辖以及养老保险等等。另外，中央和地方职责重叠，共同管理的事项较多。这些问题都会降低政府行政效率，影响国家治理能力的提高。因此中央应集中一部分社会保障职能、公共卫生职能、教育职能、跨区域重大项目的建设和维护职能，以及关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能等。

2规范转移支付。一是要扩大一般性转移支付的比重，建立一般性转移支付的稳定增长机制。充分发挥地方政府的信息优势，提高财政资金的使用效率；二是清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅减少转移支付项目，归并重复交叉项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。

三、财税体制改革推动国家治理能力提升

财政是国家治理的基础和重要支柱，通过财税改革，建立现代财政制度，推进国家治理的现代化，具体来说体现在以下三个方面：

（一）理顺了政府和市场的关系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用奠定了基础

政府和市场的关系问题不仅是我国经济体制改革的核心问题，也是市场经济的永恒话题。随着我国改革的深入，十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用。而市场的这种决定性作用是否能够实现，关键不在市场，而是要看政府能否在市场中准确定位。而财税体制改革一方面界定了各级政府的事权，另一方面通过税制改革为市场发挥决定性作用创造了基础条件。

（二）理顺了中央和地方的关系，有利于推动政府职能转变，有利于发挥中央和地方两个积极性

政府间财政关系应该按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则处理。三中全会正是按照这些原则，提出要建立现代预算制度、现代税收制度和建立事权与支出责任相适应的财政体制，强化中央政府的财政责任，中央把应当管理的事务管起来，并做到财力责任与人员配置相统一，从而大量减少中央对地方政府行为的干预。在事权和支出责任明晰的基础上，合理划分财权，给地方政府在组织财政收入和安排财政支出方面一定的自主权，充分调动中央和地方两个积极性，提升各级政府的治理能力。

（三）理顺了公权与公民的关系，使国家治理基础更加稳固

一方面征税权是国家公权力的重要组成部分，依法纳税是每个公民应尽的义务，另一方面税收应该充分体现取之于民、用之于民的原则，因此财税体制是否科学、合理，直接影响到公权与公民的关系。三中全会关于财税体制改革的各项内容充分考虑到收入分配调节、公共服务均等化、加强对民生领域投入以及提高财政资金使用效率等关系公民切身利益等问题，使公权与公民的关系更趋合理，国家治理基础更加稳固。

参考文献：

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