新阶段农村贫困发展的问题及对策

唐宁

改革开放以来，国家通过八七扶贫攻坚、实施十年扶贫纲要以及工业反哺农业等一些列重大举措，扶贫开发工作取得举世瞩目的成就，扶贫开发转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。2011年国家制定《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（简称新十年纲要）提出全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区。当前，重庆市有14个国家扶贫开发重点区县、4个市级重点区县、有15个非重点区县（含万盛经开区）有扶贫开发任务。按照农民人均纯收入2300元的扶贫标准，2013年底有农村扶贫对象165万人，贫困发生率8.5%，常年因灾因病返贫率在5%左右，贫困村2500个。重庆市委、市政府把扶贫开发作为第一民生工作，以前所未有的重视程度聚力攻坚减贫，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会的步伐。

一、制约贫困地区发展的“瓶颈”

（一）扶贫对象数量大，相对贫困突显。重庆市12个国贫县位于武陵山和秦巴山片区，两大片区聚集了81.6%的贫困人口，其中，65%的贫困人口居住在高山、深谷和石漠化地区。这些地区的共同特点是资源缺乏，自然条件恶劣，基础设施滞后。远离城市市场，贫困人口知识和技能缺乏，贫困程度深，贫困发生率和返贫率较高。近年来，重点贫困县和非贫困县农民人均纯收入差距逐年拉大，由2006年的1228元扩大到2012年的3195元。

（二）辐射作用弱，经济发展差距拉大。综合贫困地区情况看，一是基础设施欠账仍然较大，“瓶颈制约”问题还没有根本解决。主要表现为综合交通滞后，农田水利设施滞后，如武陵山重庆片区有效灌溉面积只有22%。二是缺乏高端要素聚集的战略平台和带动性较强的重点产业支撑。实现增强重点县发展能力、缩小发展差距、同步实现小康目标的难度大。三是“抽血”效应导致贫困地区要素聚集能力弱。在市场经济条件下，市场配置资源遵循效率优先原则，资源流向趋势是落后地区的优良资源向发达地区流动，农村的优良资源向城市聚集。农村人力资源、高端消费外流严重。14个国贫县人均固定资产投资与24个非贫困县的绝对投入差距由2006年的5354元扩大到2012年的15720元。贫困地区由于投资乏力，拉动经济增长的动力严重不足，既增大扶贫成本，又增加增收难度。

（三）产业支撑不稳定，增收难度较大。由于贫困户普遍缺乏专业知识和技能，产业项目实施能力较弱，农户增收难度较大。从已经验收的1166个贫困村看，只有1/3的村有产业支撑；1/3的村产业支撑不稳定，还需后续扶持；1/3的村产业方向不明，主要依靠传统种养业收入。从农民收入看，首先，农户主要是外出务工收入占70%上，其次，靠粮猪型传统农业收入占20%，没有财产性收入，增收渠道较窄、难以持续。

二、贫困地区发展的对策建议

（一）培植壮大产业，提升贫困地区的发展能力。加大基础设施、公共服务设施的投入，改善扶贫对象的生产生活条件，进一步加快贫困地区综合交通、能源、农田水利等基础设施布局和建设，切实解决发展“瓶颈制约”问题。

按照面上保护、点上开发的要求，加快重点县市场、特色产业园区、旅游景区、现代农业园区等建设开发力度，构筑产业发展战略平台，培育有区域竞争力和影响力的支撑产业。对重点县县城及重点镇，从规划、土地、投入等方面加快推进城镇开发建设，完善城镇体系，增强城镇功能。

培育新型经营主体，创新经营模式，提升产业扶贫效率。针对农村劳动力空心化、贫困户劳动力弱、单个家庭实施产业化项目能力弱、增收效果差的实际，大力发展专业合作社，特别是股份合作社这一农民自己的经济组织。例如将乡村旅游作为扶贫重点产业加以培育，着力推进农旅结合，鼓励农户或社会投资者兴建乡村酒店、星级农家乐，并以此为依托增强农业的观光、体验、参与功能；除发展股份合作社之外，还可引入品牌酒店发展连锁、加盟等经营模式，鼓励农民家庭旅馆或农家乐之间发展联盟经营模式，加快软件服务标准化、规范化建设，提升档次、做大规模、形成品牌。全方位夯实发展基础，最终提升贫困地区高端要素集聚及市场对资源的配置能力，解决造血功能和自我发展的动力问题。

（二）完善教育支助体系.提高贫困地区劳动力素质。切实改善贫困地区办学条件，提升义务教育质量。进一步调整优化农村中小学布局，实施农村义务教育薄弱学校改造计划，加大贫困地区中小学建设和危房改造力度，稳步推进城乡学校一体化发展。认真落实农村义务教育免费政策和贫困家庭学生的资助政策，解决贫困家庭学生寄宿就读及减免费用，逐步建立“政府资助为主、企事业单位、民间组织、社会公众等多渠道资助为补充”的农村贫困家庭学生资助体系。

进一步加大“雨露计划”扶贫力度。探索与高等院校合作方式，逐步提高资助标准，不断扩大受益对象。围绕主导产业发展，继续开展针对高山贫困地区乡村旅游开发和旅游产品营销为主的创业培训，积极培养乡村旅游带头人；围绕支持扶贫对象创办微型企业的政策，大力开展经营型人才培训，引导贫困家庭创业致富；加大政府培训服务力度，调动各类培训主体开展订单、定向、岗前等形式多样的劳动技能培训，提高贫困劳动力就业能力。

加大科技扶贫力度。进一步完善专家团组织及运行机制，扩大专家队伍，增加服务覆盖面；建立和完善农村公益性科技服务体系；制定和完善鼓励政策，进一步推进市内外大专院校、科研院所到扶贫重点县开展产学研合作模式。

（三）搭建大扶贫平台，广泛吸纳社会扶贫资源。进一步强化东西扶贫合作。在进一步争取东西对口支援以GDP增长为基数动态调整资金（实物）量之外，加大项目策划、商务服务平台建设，通过招商引资探索合作互赢的新支援作方式。

进一步深化集团扶贫和圈翼帮扶合作。根据新的情况和要求，进一步明确扶贫集团和成员单位的扶贫责任、帮扶方式、目标及任务。在此基础上，建立严格的考核制度，考核对象主要以区县、帮扶单位为主。重点考核社会扶贫工作规划和资金增长点（量）。并将激励机制纳入其中，将考核结果作为扶贫开发工作目标考核结果的重要依据。营造引导社会各界参与扶贫，良好氛围。充分利用国家主流媒体广泛宣传，利用机关刊物、信息平台深化宣传，运用典型示范宣传，影响和带动社会各界自觉参与扶贫开发。寻求与媒体互动合作，例如联系《重庆日报》开设扶贫专题版面，每月宣传1至2个扶贫集团开展的工作、取得的成效，定期公布募集资金。

（四）创新体制机制，加强贫困地区扶贫政策支持。加快农村产权制度改革，赋予农民更多的财产权利，推进农村资源要素资本化，增加包括贫困户在内的农村居民财产性收入。扩大农村资源要素确权范围。除了耕地、林地和宅基地使用权之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素纳入确权范围，由“三权”扩大到“五权”。

推进农村小型水利工程产权制度改革。变更权属，把上世纪70年代以前，以农民投工投劳为主修建的农村小型水利设施，包括小（Ⅰ）型、小（Ⅱ）型水库、中小河流及其堤防、小型农田水利工程及设备、大中型灌区末级渠系、小型农村饮水安全工程等设施的权属确权到村集体，并量化到村民个人，作为集体建设用地进入市场流转。

把农村撤乡建镇、自然村合并过程中空置的农村学校等公建项目土地及房屋资产确权到村集体，并量化到村民个人，作为集体建设用地进入市场流转。探索搬迁对象宅基地置换创新，除了继续实施地票政策之外，对于有条件进城镇的高山移民，其农村宅基地可置换到城镇，直接转为城市建设用地，通过建设用地资本化解决居住等问题，同时户籍随之转变，与城镇居民同等享受社保、就业等公共服务待遇。

责任编辑：胡越