生态文明视域下的扶贫搬迁效益研究

2015-01-20宋豪何伟

重庆行政 2014年5期

宋豪　何伟

贫困与环境恶劣具有内在耦合性。高山生态扶贫搬迁能重新调整人与自然的关系，实现消除贫困、发展经济、保护生态的目的，具有生态保护与脱贫致富的双重效应，是生态文明视域下扶贫开发工作的创新举措。

一、文献综述

美国植物生态学家考尔斯（1900）将群落迁移导人生态学首次提出了“生态移民”的概念，生态环境保护成为人口迁移继政治、经济等因素外的又一重要原因。此后，有关生态移民的研究在美欧等发达国家、巴西等发展中国家方兴未艾。瑞士格兰德“国际人口、贫困和环境关系”研讨会（1998）认为生态移民能有效解决贫困、人口和环境之间的问题，破解PPE怪圈。日本、世界银行等国外学者从生态学、社会学的角度还对中国的生态移民进行了研究，如Debbie Dickinson等（2007）对内蒙古生态移民的步骤及过程、安置情况及发展的研究，日本学者小长谷有纪、中尾正义、尾崎孝宏等对中国生态移民进行的持续研究等。

生态移民搬迁我国古代早已有之，明代的土默川地区移民开垦、清代的移民实边、民国时期的绥西开垦，上世纪60～80年代的库区移民、异地安置等。而真正意义上的生态移民始于异地扶贫，1983年启动的“三西”项目首次出现“吊庄移民”式的异地扶贫移民，任耀武等（1993）在三峡移民的研究文章中提出生态移民。2000年开始，我国开始大规模实施生态移民（易地扶贫搬迁）工程。

国内外学者和政府部门对生态扶贫搬迁工作高度关注，取得了一系列研究成果，主要包括：一是对生态移民效益的理论框架、评估指标体系、模型和方法的研究；二是定量评估生态移民的效益，并以特定区域为例进行实证研究；三是对生态移民的正负效应作权衡比较，并将生态移民效益分为经济效益、生态效益和社会效益作了贡献率分析。主要观点有：一是大多数学者认为生态移民具有正效应，生态移民对经济效益、生态效益和社会效益的提升明显，生态移民不仅能改善生态治理区生态环境和移民后的生活环境，还能调整产业结构，改变移民生产方式、生活方式和思维观念，增加收入；二是认为生态移民具有一定的负效应，并从实证研究角度得出生态移民可能造成新的环境退化、水资源缺乏，产生社会危机，移民后的不合理资源配置还会对民族安定、社会团结等造成负面影响，生态移民须慎行；三是认为生态移民的三种效益是相互联系的，三者的协同促进了生态移民综合效益的不断提升，但贡献率不一，有的认为生态效益最为显著，有的认为经济效益大于社会效益。

二、重庆高山生态扶贫搬迁的探索与实践

（一）历史沿革

重庆特殊自然地理环境导致部分贫困群众生活在海拔1000米以上的高寒边远山区、深山陡坡区和石山区，居住在离自然村3公里以上的高山偏远地区和危岩滑坡地带、地质灾害频繁区、煤矿采空区。

2001年重庆将巫山、城口等区县定为高山生态扶贫搬迁试点地区；2006年抓住国家易地扶贫、扶贫移民、生态移民试点启动之机，在全市探索高山生态扶贫搬迁机制；2007年在国家启动第一轮巩固退耕还林生态移民战略机遇下，重庆市人民政府办公厅下发《关于加快实施生态和扶贫移民工作的意见》；2012年重庆异地扶贫被纳入中央民生专项；2013年把高山生态扶贫搬迁作为市委市政府22件民生实事中的首件任务，计划到2015年启动实施50万人的高山生态扶贫搬迁。

（二）主要举措

在扶贫开发与生态保护双重战略下，重庆市统筹和整合财政专项扶贫、异地扶贫搬迁、生态移民与农村D级危旧房改造工程，探索出了高山生态扶贫搬迁之路。

资金扶持：采取差异化补助、小额贷款贴息、社会援助等多种方式帮助高山居民筹资搬迁。一是补助金每人8000元，低保户、特困户另有额外1000～2000元的补助；二是对贫困搬迁户建房和产业发展给予5%的小额贷款贴息；三是辅助对口帮扶和社会援助等资金扶持。

土地保障：一是选择有土安置搬迁方式的，市里将保障移民拥有不低于0.5亩的基本口粮田；二是选择无土安置的，将减免建房等相关费用，在水电费和闭路电视使用费方面还可得到相应减免；三是直接转户进城的居民可享受农民工户籍制度改革赋予的社会保障、公租房配租等优惠政策。

后期安置：安置点基础设施建设注重与农村五小工程、国土整治、农综开发、以工代赈、对口帮扶，以及教育、卫生等其他项目配套实施。

联合帮扶：如黔江区石会镇中元村建立的“政企院”联合机制和领导挂帅、单位奖惩、挂职扶贫干部驻村帮扶责任制，借助专业研究院（所），形成“公司+农户”的企业挂钩帮扶合作模式，有效集中人力财力物力，形成扶贫开发合力。

创新机制：如城口县岚天乡首创“三权+生物资产”抵押贷款模式，将农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权“三权”和农户养殖的猪、牛、羊、鸡、鸭等“生物资产”进行抵押，有效增加搬迁户的财产性收入，帮助搬迁户实现“搬下山来致富”的目标。

（三）有益启示

重庆立足于“搬下山、稳得住、能致富”，充分整合“地票交易、国土整治、危旧房改造”等政策，打包“扶贫搬迁、以工代赈、生态移民、道路建设”等资金，对高山峡谷、生存条件恶劣、居住地危险、地方病多发、环境破坏严重地区的扶贫对象、农村低保户，采取自由选择转户进城安置、梯度转移安置、农村集中安置、分散“插花”安置、旅游服务业安置、五保户集中供养安置、县外投亲靠友安置等多种方式，按照扶贫搬迁与新农村建设相结合、扶贫搬迁与产业发展相结合的原则，配套雨露计划、职教培训、自主创业并配合差异化补贴等措施，有力地推进了全市的高山生态扶贫搬迁工作。成就了“重庆第一穷乡”巫山县庙堂乡等多个贫困村的整乡搬迁、开县杨柳村的“美丽乡村”建设、黔江“四个一”集中居住体系建设、城口岚天乡“人口下山+产业上山”模式、武隆县仙女山片区的“旅游富民”等先进模式与优秀经验。

三、重庆高山生态扶贫搬迁的效益分析

近7年来重庆56万贫困群众通过高山异地扶贫搬迁的返贫率不到1%，而全市总的返贫率竟高达5%，般迁群众生产环境、生活条件得到改善，生态承载压力有所缓解，基本实现脱贫致富与生态保护的目标。

（一）投资效益分析

生态扶贫搬迁实现多部门联动，资金投入不断扩大，惠及更多人口，逐渐改变过去简单的救济式扶贫模式。重庆高山生态扶贫搬迁的资金来源主要有三部分：财政扶贫搬迁资金，以转移支付搬迁补贴和发展资金为主；易地扶贫搬迁资金，主要安排以工代赈；生态移民资金，对象为退耕农户，安排巩固退耕还林成果。加上去年落实搬迁计划的19.86万人，截至2013年底，高山生态扶贫共惠及78.19万搬迁移民。按照投入资金与扶贫人数的相对比例，财政扶贫搬迁资金投入带来的扶贫效率最高，平均投入1亿元扶贫2.23万人，其次是生态移民搬迁（见下表）。

（二）经济效益分析

一是搬迁集中安置节省基础设施建设费用。按照目前物价水平测算，解决分散贫困农户水、电、路等基础设施建设，平均每人每公里约需810元、6万元、60万元，而集中搬迁安置后，总的基础设施费用可降低30%～50%。

二是发展乡村旅游提升搬迁户家庭纯收入。借助高山地区丰富生态旅游资源，搬迁后发展乡村旅游、兴办农家乐实现收入较过去大幅增长。2013年全市177个贫困村共发展旅游接待户1万余家，接待游客606万人次，户均收入达5.8万元，按户均2.7人规模和8300元的农村居民家庭人均纯收入计算，发展乡村旅游的农民家庭收入约是农村居民家庭人均纯收入的2.6倍。

（三）生态效益分析

生态移民通过人口迁出降低迁出地的环境承载压力。从已安置的78.19万移民看，若按人均耕地1.1亩计算，将腾出86万亩耕地，提高了原籍留居农民人均土地资源占有量，缓解了人口与水、土、林、草等资源问的矛盾，有利于调整农村土地利用结构与农村产业结构，有利于农村的耕地保护。

高山生态移民后的还林还草还走出了过去高山地区的越穷越垦、越垦越穷的恶性循环怪圈，迁出地的生态修复不仅保护了矿产、林木、水源等自然资源，还能提升水源涵养、山地保持、防风固沙、净化空气等生态功能。

（四）社会效益分析

一是提高了生活质量。扶贫搬迁居民与原居住地亲戚朋友间的走亲访友以及合伙打工、做生意、外出旅游等，传播外界现代信息，影响当地的视野和意识。

二是改善了生活环境。扶贫搬迁集中解决了出行难、上学难、就医难等民生问题，根本上改善了住房、交通、农田、水利、饮水、用气等生产生活条件。

三是变革了思想观念。移民后将打破高山贫困地区的封闭状况，促进迁出区与迁入区的思想、文化与技术交流。过去依赖国家社会救济的等、靠、要的被动思想向自我拼搏、奋斗致富的主动观念转变，被动搬迁向主动移民转变㈣。

四是调整了生产结构。过去自然封闭的自然社会经济逐渐向开放的市场体系转变，粗放经营将向集约化经营转变，二三产业得到发展壮大，生产生活方式将会发生改变。

五是夯实了社会稳定基础。移民能享受到更完善的社区服务、更公平的社会保障，移民与政府的关系更加融洽，夯实了社会和谐稳定的基础。

四、进一步提升高山生态扶贫搬迁效益的对策建议

（一）统筹规划合理使用资金，提升投资效益

联合财政局、发改委、扶贫办及社会对生态移民及扶贫开发的扶持资金，做到统筹规划、合理分配，充分对各区县乡镇的高山生态扶贫搬迁项目进行评估，坚持最困难的群众、环境最脆弱的地区优先搬迁，对最困难的移民后在扶持资金和后期保障方面给予特殊照顾；优先加强对集中安置点的基础设施建设，让搬迁移民生活得舒适，享受现代化设施带来的快捷和方便；资金扶持应该重点支持搬迁户从事非农产业、务工经商、自主创业实现搬迁致富，优先发展庭院经济、乐园（农家乐）经济等，促进旅游业发展带来收入增加的同时更要促进本地区的环境美化、生态功能提升。

（二）拓展致富门路实现搬出致富，提升经济效益

“仓禀实而知礼节”，后期经济的发展仍是解决扶贫搬迁问题的关键，可以缓解搬迁资金的不足和破解搬迁后的后顾之忧，促进社会和谐。一是靠近城镇鼓励经商，靠近园区鼓励务工，靠近景区鼓励发展乡村旅游，靠近集镇鼓励发展现代农业。二是大力发展文化、民俗、生态特色旅游，利用高山地区的丰富旅游资源，分享“乡村旅游潮”带来的财富机会。三是搬迁之后还需继续耕种原有土地的农户，以循利思想和可持续发展的理念实现土地的高效种养殖，以产业化、规模化、公司化运作方式，用“产业上山”构建畜牧养殖基地、瓜果蔬菜种植基地、中草药种植基地。四是减免税、投资抵免、减计收入等吸引企业入驻搬迁地，鼓励居民自主创业，降低扶贫企业税收负担。五是以政府担保、财政补贴、税收优惠鼓励民营企业和外资参与贫困地区产业开发，开发优势产业、形成龙头企业，还能形成倒逼机制，助推基础设施建设。六是探索建立扶贫互助社的试点工作，对不能在农村信用社办理信贷业务的贫困户，可用扶贫资金向其借款，解决搬迁贫困户发展生产的燃眉之急。

（三）设计和完善高山生态补偿机制，提升生态效益

生态移民搬迁的目的是将人的主观破坏性从生态系统中撤出，保障迁出地的生态修复与环境整治，让生态恢复到重新拥有自我调节的功能，实现生态稳定性。可坚持负面清单管理，规定禁止开发区、禁止居住区，健康有序推进清单内不宜居住高山生态区居民搬迁。按照生态恢复学要求，对退化的生态环境加以生态恢复和人工修建保护，得到人工与自然和谐稳定的生态系统，让森林覆盖率、水土流失面积治理率、土壤侵蚀模数和土壤有机质含量等达标，还原自然美。建立生态补偿机制，用发展经济取得的收益和享受生态者付费来“补偿”资源和环境，激励美好环境的创造者继续为国家生态安全创造绿色财富。一是生态补偿门类设计，针对高山区域的流域、农业生态、矿产资源、森林、生态功能区等设计不同的补偿长效机制。二是生态补偿来源设计，将财政转移支付、救济式补偿、补偿安置费、生态税的资金，以及由高山生态系统的破坏者、使用者和受益者“出资”共同建立生态补偿资金库。三是成立生态补偿基金管理委员会，专门负责生态补偿资金的投资和管理运用。四是构建生态补偿协会，构建并协助落实利益诉求机制、生态补偿宣传机制、绿色社团助阵机制，对高山生态作出贡献的搬迁户按照其投资和机会成本给予补偿。五是建立自然和人为灾害生态补偿保证金制度，应对后期的不可抗力、人为不可控等风险。

（四）统筹规划安置实现“住有所居”、“居能安稳”，提升社会效益

一是注重人口素质的提升，治贫先重教，人力资本是贫困地区经济增长的重要因素，积极发挥教育扶贫的功效，不拘泥于4%的国际教育支出标准，搬迁地的九年义务教育要全覆盖，学生午餐、参考书、住宿等要配套完善，积极发挥“雨露计划”等职业教育和职业技能培训的功效，加强教育培训提升搬迁居民自身素质来治愚脱贫。政府在引导搬迁上应该发挥主动作用，把高山生态搬迁的好处、优惠政策等通过文字图片、影像资料、实地考察等方式让群众直观感受。以教育和宣传为契机，提高搬迁农户基本素质，缩短搬迁农户由分散居住到集中居住的适应期，实现搬迁农户生产、生活、卫生习惯等方面思维与行为的转变。二是确保物质生活的改善，确保安置点“七通七有”建设，运用现代化的手段和技术打造安置点美丽新居建设，加强垃圾和生活污水无害化处理，积极推广使用太阳能、沼气等清洁能源，帮助搬迁户住的安全舒心。三是实现社会的和谐稳定，安置点社区化应该成为未来发展的趋势，利用搬迁地的组织化社区管理建立新老居民的联系，解决冲突、化解矛盾；通过公平的社会保障，通过社区治安管理，通过社区联谊、比赛、通婚等促进搬迁户的生活和谐幸福。

（五）协调政绩考核与移民主动发展意识，形成强大推力

政府决策应该从人口迁移“推拉理论”人手，按照物价水平和当地贫困程度不断调整搬迁专项资金，针对特困群众及家庭需提高补贴和后期补助金额，从物质上的配套措施、精神上的生态文化效益宣传和观念转变入手形成强大的推拉力。作为搬迁居民应该看到搬迁后带来的生态、经济和社会效益，变被动搬迁为主动搬迁，共同推进搬迁安置和生态修复工作的全面落实。地方政府的政绩考核应该注重生态和经济双重指标，保障移民在与搬迁前后、与迁入地原住居民的比较中得到公平感和较高满意度，促进迁入者与原住者的和谐共处、共同富裕。

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