渝东北生态涵养发展区建设的思路和举措

曾信祥

重庆直辖以来，区域发展战略经历了四次大的变化。2000年，构建都市发达经济圈、渝西经济走廊和三峡库区生态经济区的“三大经济发展区”。2005年将这一战略微调为主城、渝西、三峡库区和渝东南“四大工作版块”。翌年，在三大经济发展区和四大工作版块基础上提出了“一圈两翼”区域发展战略。2013年，在一圈两翼区域发展战略基础上，继承和创造性地提出了都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区“五大功能区域划分”的发展战略。

渝东北生态涵养发展区包括万州区、开县、梁平县、丰都县、垫江县、忠县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、城口县等11个区县。该区域地处三峡库区、秦巴山连片特困地区，是国家重点生态功能区和农产品主产区，长江流域重要生态屏障和长江上游特色经济走廊，长江三峡国际黄金旅游带和特色资源加工基地。

一、推进渝东北生态涵养发展区建设的基本思路

渝东北片区将把生态文明建设放在更加突出的地位，加快经济社会发展与保护生态环境并重，三峡库区后续发展与连片特困地区扶贫开发并举，着力引导人口相对聚集和超载人口梯度转移，着力涵养保护好三峡库区的青山绿水，统筹推进生态涵养发展区建设，实现新型区域化发展和库区人民安稳致富，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。

（一）优化发展潜力。重庆市委四届三次全会出台实施“五大功能区”发展战略，是对一个主体功能基本相同的较大区域的功能定位，对区域内的各区县功能是原则性要求，由于各区县具有不同的自然、空间条件，因此在一定程度上给予了各区县在遵循主体功能大原则条件下的创造、创新发展空间。综合分析渝东北片区资源、环境、交通、人口聚集度和经济发展水平，可以说渝东北片区具有较大的发展潜力。

（二）挖潜政策优势。一是西部大开发和后续规划的政策优势，力争实现较长时期内的更快发展。二是五大功能区划分公共财政向生态涵养发展区倾斜的政策机遇，争取生态环保投入和生态补偿，适宜造林的土地植树造林，创造森林碳汇。三是国家级农产品主产区，提高农产品供给能力。

（三）抢抓点上开发、面上保护机遇。渝东北片区国土空间的特点与重庆市有相似性，地形地貌起伏较大、山多地少、区域分布差异大、可利用土地质量差距大。具有适宜工业化、城镇化的开发空间，科学布局城市空间、农业空间、生态空间，优化空间结构，实现人口、经济和资源环境均衡分布，有利于争取政策支持，建设万州百万人口的第二大都市、开县五十万人口的大城市框架。

（四）优化重大交通基础设施布局。业已建成的渝万高速、万开高速、万巫高速、万达高速公路，即将竣工的开达高速公路、浦万快速通道，正在规划的开城高速公路、渝西过境铁路等重大基础设施，以及天然的长江黄金水道，将极大地改善渝东北片区的交通条件，提升交通优势。

（五）形成“万开云”特色产业板块。加强与长三角、珠三角尤其是成渝经济圈的合作，提升渝东北片区整体竞争力和对外开放水平。依托国家级万州经济技术开发区，发展特色产业集群，承接周边地区人口转移，建成重庆第二大城市、三峡库区经济中心，带动万州、开县、云阳特色产业板块，形成“万开云”经济三角圈。

（六）培育壮大特色优势产业。根据资源环境承载能力，培育壮大有资源依托、环保水平高、吸纳就业多的特色优势产业，重点发展特色资源加工、机械加工、轻纺食品、生物医药、清洁能源、商贸物流等。严格控制并逐步淘汰落后产业，着力发展特色效益农业。大力发展生态旅游、人文旅游，加快建成长江三峡国际黄金旅游带，打造巫山、巫溪、奉节旅游金三角，形成金三角旅游支柱产业。

（七）注重培育城市群。在成渝城市群上升为国家战略的背景下，应调整人口布局，推进农村人口有序就近向中心城市、县城集聚，重点引导区域内超载人口向都市功能拓展区和城市发展新区转移，培育形成如“万开云”、“巫巫奉”等若干人口和经济密集的城市群，通过推进城镇化带动地区发展。增强开县、梁平县、丰都县、垫江县、忠县等国家农产品主产县农业综合生产能力，推进县城及市级特色工业园区开发，构建农产品特色经济板块群体。

（八）加快特困地区扶贫开发。加快连片特困地区的扶贫开发，建设秦巴山片区扶贫开发示范区，实施高山生态扶贫搬迁，加强三峡后续工作规划的实施。增强奉节县、云阳县、巫山县、巫溪县、城口县等国家重点生态功能县生态产品供给能力，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，构建特色旅游经济带。

（九）加强地灾防治。突出三峡库区水源涵养、水土保持，维护生物多样性，提供生态产品功能，加强地质灾害防治，加强石漠化、水土流失、三峡库区消落带和农村面源污染治理。

二、推进渝东北生态涵养发展区建设的对策举措

重庆市委四届三次全会召开后，渝东北片区积极作为，务实推进，把特色发展、绿色发展作为推动生态涵养发展区建设的核心，根据“面上保护，点上开发”的原则，及时调整工作思路、细化目标任务、明确工作重点、制定具体措施，各区县相继出台了加快发展特色产业和保护生态环境的决定。

（一）培育良好的生态涵养系统

1.分层次、分阶段、分步骤地推进深山原始生态系统、浅山农村生态系统和城镇人工生态系统三个子系统的建设，并结合流域治理、矿区生态恢复等重点工程，建设生态屏障体系。

2.加强涵养区水源生态建设，以保护区域内河流和水库为重点，实行对长江、三峡水库、湿地等水源及流域的综合治理，防止水土流失，防止污水流入河道和水库。开发节水设施，提高水资源利用率，发展节水产业。通过植树造林加强山区生态建设，扩大生态林规模。

3.加强空间管制，特别是对国家自然保护区和一级水源保护地划定生态红线，禁止乱采滥发，禁止规模开发。

4.加大禁牧力度，保护野生动物，防止违规采伐和非法开矿，形成全面的生态林资源的安全保障体系。

5.以农田林网为主要内容加强浅山区生态建设，更替过熟林带，培育新生林带，健全农田林网。

6.以公共绿地为基本内容加强城镇生态建设，以城市公园大型绿地为主体，以街道绿化为骨架，以单位庭院和居住小区为基础，植树种草，增加绿地，美化环境。

（二）建设可持续的生态环境保护体系

1.加强生态保护和污染源治理，以提高生态保护和水源涵养功能，优化生态环境。提升生活垃圾处理率，提高再生资源比重，减少直接处理投资。

2.在万州第二大都市、各县城主城区和重点乡镇范围内的社会单位及居民楼院，逐步推广生活垃圾分类存放；完善农村生活垃圾处理机制，建设清洁农村、文明乡镇。

3.限制或减少农业生产污染，实施有机农业工程。推广缓释肥，提倡农家肥、有机肥，改善施肥方式，推广测土平衡施肥技术，控制化肥施用量。扩大生物治虫农田范围，减少农药使用量。

4.杜绝污水灌溉，推广可降解地膜，控制白色污染；实施绿色畜牧养殖工程，加强畜禽养殖场污水粪便处理监管。

5.大力实施蓝天、碧水、宁静、绿地、田园“环保五大行动”，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。

（三）积极发展生态产业

1.遵循“比较优势”和“市场需求”原则，通过全面提高农产品的质量和技术含量，从根本上促进农业增效、农民增收、农村发展。大力发展特色种植业、养殖业、旅游业、林果业等富民产业，引导山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变。

2.根据资源环境承载能力，重点突出资源可再生利用、环保水平高、有一定科技含量，吸纳就业多，培育形成能源、新型建材、食品医药、纺织服装、智能小家电、天然气综合利用特色产业集群。搭建科技成果转化平台，提升产业层次，提高产出率。

3.发展生态旅游产业。围绕绿色、生态、低碳，发展小旅游，加快建设区域内及周边群众避暑养生、节假日休闲的景点景区；培育大旅游，依托刘帅纪念馆、刘帅故居、何其芳故居、张飞庙等人文资源，长江三峡、天坑地逢、双桂堂、白帝城、雪宝山、红池坝、石宝寨、汉丰湖等自然资源，开发旅游精品线路，融入长江三峡国际黄金旅游节点，建设三峡库区休闲旅游目的地。

4.把发展循环经济作为转变经济增长方式的重要途径，推广促进资源循环利用的工业生产方式，减少废物排放，建立农业循环经济链，倡导绿色消费、节约消费，倡导使用洁净能源和可再生能源，逐步形成保护环境、节约资源、绿色低碳的生产生活方式。

（四）建设生态特色城镇

1.坚持“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化发展道路，实现文化传承，彰显特色，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、人文底蕴、地域风貌、民族特色的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

2.通过生态移民、生产移民、生活移民等方式调整人口布局，推进农村人口向城镇集聚，坚持以环境友好型工业和服务业的产业集聚带动人口的空间集聚，建设与资源、环境承载力相适应的城镇体系。

3.努力提高城乡基础设施承载能力，提高城市管理水平，基本形成覆盖城乡、比较完善的社会保障救助体系。

（五）强化财税金融政策扶持

1.完善财力与事权更加匹配的财政体制，优化分类扶持的财政转移支付体系。在巩固完善三峡库区、移民后扶政策等现有扶持政策的基础上，建立完善生态补偿机制，进一步优化财力分配格局，加大转移支付力度，更多的支持渝东北生态涵养发展区。

2.建立产业发展专项资金，支持万州第二大都市、各县县城主城区产业集聚。调整重庆市与渝东北片区城市管理的财力与事权关系。

3.大力支持银行及非银行金融机构入驻渝东北生态涵养发展区。采取项目引导与政策扶持方式，鼓励各类金融机构将在渝东北生态涵养发展区吸纳的金融资源用于当地经济社会发展和生态环境保护。

（六）推进基本公共服务均等化

1.按照“资源配置更优化、事业发展更均衡、接受服务更方便”的原则，制定统一的基本公共服务设施配置标准，促进基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布相适应。

2.推进区县级优质教育、医疗资源向农村扩散，加强天城、熊家、小周、罗田、临江、长沙、郭家、温泉、岳溪、虎威、社坛、高家、桂溪、澄溪、仁贤、金带、虎城、忠州、乌杨、石宝、汝溪、云安、江口、高阳、白帝、草堂、朱衣、巫峡、大昌、凤凰、宁厂等中心城镇的教育、医疗、文化设施建设。促进义务教育均衡发展，推行免费中等职业教育，着力提高主要劳动年龄人口平均受教育年限。促进医疗机构提档升级，实现乡镇卫生院、社区卫生服务中心标准化全覆盖。

3.合理布局和建设文化设施，促进公共文化服务逐步向基层延伸倾斜，实现社区和行政村文化活动中心、全民健身设施全覆盖。

4.推进各类社会保险的全覆盖，逐步提高全社会保障能力。加强城乡公共服务平台设施建设，实现城市社区服务站、村级公共服务中心全覆盖，增强城乡社区服务功能。

（七）加快发展中心城市，有重点地发展小城镇

1.把加快发展万州第二大都市、各县城中心城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量、增加数量。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的县城主城区布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育、医疗等公共资源配置要向中心城镇倾斜，引导高等学校和职业院校在各县城布局、优质教育和医疗机构在中心城镇设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

2.按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解县城主城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业镇、特色镇、中心镇。

（八）加快绿色城市、智慧城市、人文城市建设

1.将生态文明理念全面融入城市发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。节约集约利用土地、水和能源等资源，促进资源循环利用，控制总量，提高效率。实施绿色建筑行动计划，完善绿色建筑标准及认证体系，扩大强制执行范围，加快既有建筑节能改造，大力发展绿色建材，强力推进建筑工业化。

2.合理控制机动车保有量，加快新能源汽车推广应用，改善步行、自行车出行条件，倡导绿色出行。实施大气污染防治行动计划，开展区域内联防联控联治，改善城市空气质量。完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处置。合理划定生态保护红线，扩大城市生态空间，增加森林、湖泊、湿地面积，将农村废弃地、工矿用地、污染土地转化为生态用地，在城镇化地区合理建设绿色生态廊道。

3.统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。

强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设。促进跨部门、跨乡镇的政务信息共享和业务协同，强化信息资源社会化开发利用，推广智慧化信息应用和新型信息服务，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。

4.发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。注重在新的城市建设和开发中保护历史文化遗产及传统风貌，促进功能提升与文化文物保护相结合。注重在新的城市建设和开发中融入传统文化元素，与原有城市自然人文特征相协调。加强历史文化名城名镇、历史文化街镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，传承和弘扬优秀传统文化，推动地方特色文化发展，保存城市文化记忆。鼓励城市文化多样化发展，促进传统文化与现代文化、本土文化与外来文化交融，形成多元开放的现代城市文化。

（九）建设山青水秀的美好家园

1.发展环境友好型特色产业，发展特色资源加工、清洁能源、天然气开发及利用、轻纺食品和商贸物流等。建设高效生态农业示范区和特色农业基地。

2.大力发展民俗文化生态旅游业，打造国家级旅游度假区，构建具有自然奇观与民俗文化的特色旅游经济环线，促进生态农业与旅游业的延伸融合，将旅游业打造成为支柱产业，积极培育旅游经济强区裕县。

3.加强基础设施和公共服务设施建设，大力改善生产生活条件，着力提高基本公共服务水平。加快美丽乡村和新农村建设。

按照集约、智能、绿色、低碳的要求，科学编制渝东北片区总体规划，统筹推进生态涵养发展区各项建设，促进产业、人口合理分布，引导形成资源配置优化、整体效能提升的城乡发展新格局，以全面实现生态涵养发展区的综合、协调建设和发展，建设生产空间集约高效、生活空间宜居宜业、生态空间山青水秀的美好家园。

责任编辑：张波