完善社会治理模式下的国家审计职能

刘萨娜

党的十八届三中全会明确指出创新社会治理、改进治理方式、提高治理水平。社会治理模式是在对政府与市场、政府与社会，政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，是多元治理模式。国家审计作为一种政治制度，是国家治理的一部分，国家治理的现代化离不开社会治理模式的创新。本文结合社会治理模式，通过对国家审计的职能进行阐述，针对国家审计面临的现状和问题提出对策。

一、社会治理模式下的国家审计职能

当前以政府为唯一主体的治理模式已经陷入治理困境，必须进行社会治理模式的创新：治理的主体由政府的一元治理转向政府、社会组织、公民之间的多元合作治理；治理的手段也由政府为掌控的行政手段来提供公共产品和公共服务转向为政府、市场、社会化组织手段提供公共产品和公共服务；治理的机制由政府掌控的“自上而下”的治理模式转向为与社会自治“自下而上”相互合作的两者之间的互动。在这样的社会治理模式下，国家审计职能有以下几个主要职能：

（一）监督职能

国家审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为。因此，国家审计的首要职能就是监督职能。在社会治理模式下监督职能有利于预防政府公职人员的权力腐败，推进“阳光政府”建设；加强市场监管，使市场经济正常有序进行；保障公民享有的权利。

（二）民主职能

这是国家审计的一项新职能。国家审计的目的之一就是维护民主、促进法治建设。要做到这一点必须要做到公开、透明。在新的社会治理模式下更需要全社会来监督审计机关是否依法办事、公正客观。

（三）效率职能

这也是国家的一项重要职能。之所以说国家审计具有效率职能，是因为国家审计通过效率职能可以优化资源配置，提高政府调控宏观市场经济运行的效率，促进市场经济健康有序的发展。

（四）评价职能

这是国家审计的一项基本职能。国家审计的评价职能主要是针对效率而言，主要是对政府部门或者公营机构进行绩效的评价。在社会治理模式下，国家审计的评价职能有利于促进社会民主的进步。

二、国家审计职能面临的现状分析

在我国，社会治理模式的创新主要指的是多元社会治理模式。但目前我国现有的制度环境、社会自治力量尚未成熟，多元社会治理的运行机制还处在一个探索阶段，多元社会治理模式中仍然需要一个强有力的政府来主导，需要政府回归自身公共职能本位。在这样的一个大的环境下，国家审计职能面临着以下现状使其不能充分地发挥作用：

（一）审计监督体制不完善，影响国家审计监督职能的发挥

社会治理模式创新主要强调多元主体参与社会治理，政府、社会非营利性组织、市场化组织、公民都是其社会治理主体，而国家审计具有监督的职能，国家审计的监督具有综合性，是全方位的监督。国家审计可以依法对其进行监督以促进透明政府的建立、社会非营利性组织和市场经济健康有序地运行、公民享有更多的知情权和参与权。但目前面临的现状是：我国的审计监督体制不完善，不能够完全适应现有的管理体制，比如现有的领导体制实行对审计机关双重领导，影响了国家审计的独立性，审计的监督职能很难发挥其作用；审计监督体制缺乏外部监督机制，如人民群众监督、社会组织监督、舆论监督。审计机关与当地的经济利益是密切联系的，若缺乏外部的监督机制，只有审计机关内部的监督很容易造成监督职能的减弱。

（二）政府职能定位不明确

国家审计职能的发挥离不开政府职能，两者有密切的联系，在一定程度上国家审计服务于政府职能，是政府职能实现的工具。政府职能的定位会间接地影响到国家审计的独立性和权威性。当前，在一些地方，政府机关行使政府职能时定位不明确，如有的地方政府机关行使政府职能时出现越位、错位、缺位等现象。这些现象严重影响了国家审计的独立性、权威性，使国家审计职能不能得到充分有效地发挥。

（三）相关的法律制度不够完善

现代国家审计是民主和法治的产物，其监督是一种自下而上的监督。在多元化治理模式中，要想使社会更加民主，充分发挥国家审计的民主职能需要具备相应的法律法规。民主的实现程度取决于相应的法律制度，所以可以通过依法审计使国家审计职能切实有效。但是，我国的审计法律制度仍存在着不足，导致审计独立性减弱、审计人员准入机制存在缺陷、相应的法律法规不完善、相关的法律规定存在着冲突、法律责任不够具体等。

（四）审计技术落后，影响国家审计职能发挥

在多元社会治理模式下，要想审计职能得到充分的发挥，审计技术必不可少而且非常重要，审计技术程度的高低影响着审计职能（比如监督职能）能否得到充分有效的发挥。国家审计是一种政府行为，同时也是一种技术活动。审计人员在审计的过程中运用先进的技术可以提高审计效率，节约审计资源。但目前我国大多数地方仍采取传统审计技术，使得政府审计人员效率低下、审计成本较高、审计资源不能够得到充分的利用，进而影响治理的成本和效率。

三、实现国家审计职能充分发挥的途径

实现国家审计职能充分发挥的途径，需要完善审计监督体制，科学界定国家政府职能，完善相关的审计法律法规制度，提高审计技术，创新审计工作方法，吸引社会公众参与国家审计。

（一）完善审计监督体制

完善审计监督体制，充分发挥国家审计职能，在领导体制管理方面需要做到：首先，可以考虑将审计监督机构直接分离出来，成立一个专门的审计机构并直接接受人大的领导，对人大及其常务委员会负责；其次，可以考虑改变现有审计机关的任免方式，如提高任免规格、延长任免时间等；再次，实行省级以下的监督机构垂直领导，不受当地政府的制约，实现管理和监督职能相分离，确保审计的独立性。在外部监督机制方面，充分发挥人民群众、社会组织、舆论的监督，完善相关监督机制，更好地适合多元社会治理模式。

（二）科学界定政府职能

针对有些地方政府机关行使政府职能时出现越位、错位、缺位的现象，应该明确定位，加快政府职能转变，科学界定政府职能，以促使其职能真正到位，确保国家审计的独立性和权威性，进而使国家审计的职能得到充分发挥。首先，政府要简政放权，在微观方面的管理职能要弱化，进一步放权市场，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，让市场也作为主体参与社会治理；其次，强化社会管理和公共服务方面的职能，完善相关的基础设施，推进基本公共服务均等化，建立社会保障制度、医疗保障制度等，为市场经济发展营造良好的环境；再次，提高政府的宏观管理效率，积极发挥政府对市场的引导和规范作用；最后，在多元社会治理模式基础上，充分发挥社会组织的桥梁和纽带作用，形成政府、社会组织两种主体相互配合的强有力的宏观调控体系，完善多元治理机制。

（三）完善相关的审计法律法规制度

依法审计，是国家审计职能的根本保障。只有依法审计，才能确保审计工作的权威和地位。因此，面对当前审计法律制度存在的不足，结合国家审计工作的实践，必须加以完善。首先，集中改进管理体制，保证审计机关的独立性和审计人员的独立性；其次，完善审计人员准入机制，严格控制审计机关工作人员及其负责人的准入途径；再次，努力解决现有法规之间的冲突问题，既要考虑审计法律内部法规之间相互对应，也要考虑审计法律与外部法规的协调性；最后，细化审计法律责任，主要是审计机关和审计工作人员的法律责任，严格审计执法，规范审计监督行为。

（四）提高审计技术，创新审计工作方法

鉴于要建立政府、市场、社会多元合作治理模式，实现社会治理模式创新，国家审计职能服务于社会治理，国家审计应进一步提高审计技术，创新审计工作方法。比如跟踪审计、连续审计法等已取得良好经验的做法应该大力地进行推广，而不再是因循守旧，采用以前的传统的周期性审计法，要充分利用审计的成果，从而提高审计的效率和审计的质量。此外，在国家审计中要贯彻以风险为导向的审计，有利于审计监督职能和评价职能的发挥。

（五）吸引社会公众参与国家审计

社会治理模式的创新，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，也有利于国家审计职能的发挥，从而促进民主政治和法治进程。政府、社会组织、社会公众多种主体参与社会治理，尤其是社会参与社会治理已成为当今民主社会的一种普遍现象。国家审计机关要充分发挥审计职能更离不开公众的参与和监督。国家审计机关更应该有序地公众广泛参与审计的管理和监督，使国家审计职能得到有效的发挥。因此，在审计的程序上，要充分吸取社会公众的意见，主动吸引社会公众参与到审计工作在审计过程中的各个环节，加强审计的事中监督，以便于及时发现问题，采取补救措施。社会公众的参与，有利于不断规范审计工作人员的工作行为，使审计监督和结果更具有权威性。

国家审计职能的作用是毋容置疑的，面对当前的社会治理环境，国家的审计职能的发挥不得不向更高的要求发展。在多元化社会治理模式下，我们要充分发挥国家审计的职能，从而推进我国社会主义民主和法治进程，为社会主义市场经济提供一个健康有序的环境。

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责任编辑：张波