构建“三位一体”乡村治理新格局

张光勇

建立健全基层治理中的乡村治理机制，既是落实党的十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”精神的实践探索，也是巩固第二批党的群众路线教育实践活动成果的重要内容，对于完善治理体系建设，实现农村长治久安具有十分重要的意义。

一、当前重庆市乡村治理面临的三大障碍

现阶段，重庆市乡村治理面临诸多障碍：一方面，群众有些不满；另一方面，干部颇有怨言。究其原因，主要有以下三大障碍：

（一）乡镇政府管理越位。一些基层政府习惯于按计划经济条件下的行政手段主导农村政治、经济和社会发展，而农民始终处于“被领导”和“被发展”状态。一是对农民管得过细。长期以来，农村实行行政命令、家长式的管理方法，干部咋说，群众咋干，农民一直是听吆喝的。农民参与管理的机会太少，使农民逐步形成了以自我为中心的依赖性，认为政府应该为他们解决一切困难，满足一切需要；二是对村级组织管得过多。在实际工作中，部分乡镇党委、政府习惯于把村委会当作下属部门随意下达行政任务，肆意干涉村民自治范围内的事情。比如给村委会下达社会抚养费征收指标，下达农业产业化、土地流转任务，建设“小产权”房等，损害了农民的正当利益，破坏了村民自治的落实、农村民主政治的建设。三是对产业发展管得过宽。一些乡镇党委、政府不顾市场规律、农业产业化规律和村里实际、村民意愿，为了满足一时的喜好用“拍脑袋”式作决策，强行用行政手段对产业规划、招商引资、土地流转等进行“大包大揽”，有的甚至直接干预企业的具体经营行为，对“种植品种、发展规模、市场开拓”等一竿子插到底，导致企业经营亏损、群众土地租金和工资无法兑现，引发大规模群众集访和群体性事件。

（二）农民群众参与错位。当前，在我市乡村治理实践中，群众参与乡村治理的积极性没有得到有效发挥。一是群众缺乏参与乡村治理的意愿。随着社会结构和利益格局的深刻调整，广大群众关注更多的是与自己有关的直接利益，特别是经济利益，对政治权利不以为然。甚至对村里少数人肆意践踏民主管理的行为熟视无睹，对村委会、村民小组等集体组织的需求感逐渐下降，形成了“日子好了不靠你、遇到问题才找你”的现象。二是群众缺少参与乡村治理的能力。由于长期生活在浓厚的自然经济条件下，群众普遍缺少竞争和冒险精神，没有现代意义上的组织观念；在狭小的生活范围中形成的较为封闭、保守、僵化、平均主义、红眼病和权力崇拜等的思维习惯，使农民缺乏参与乡村治理的意识和能力；大量的有文化和能力的年轻人外出务工，而留守农村的人员在思维观念、文化素质方面都存在能力不足的问题。三是群众缺乏有效行使民主监督的权利。村里的大小事务，基本上都是由村支书、村主任等少数人决定，比如村上的钱该怎么用、谁该享受农村低保、产业该如何发展等，这就形成了乡村治理中权力的垄断现象。由于受几千年形成的“民不与官斗，穷不与富斗”的思想，村民一般只关心与自己直接相关的权利和利益，对公共权利和利益漠不关心，助长了基层干部权力寻租的可能性，进一步加剧了农民与基层政府的对立。

（三）社会组织作用发挥缺位。社会组织是相对独立于政府“公权”和群众“私权”以外的非营利性组织，也是农民自我调节和管理的重要社会基础。在我市广大农村，社会组织没有得到很好的发展。主要表现在：一是我市农村实行家庭经营体制以后，农村横向联系的组织化程度逐渐降低，呈现“分散型社会”特征，劳动力大量外出，留在本乡本土的农民急剧减少，农民种地没有积极性，大量土地等资源流失。二是在分散型社会里，农民是孤立的、软弱的，他们容易以极端的方式表达诉求。比如，在利益面前，人们有时不顾道德的谴责和法律的后果；封建迷信思想比较严重；信访不信法。对一些本应通过司法程序才能解决的问题，不走司法程序，而是到上级政府闹访。三是仅仅依靠上级对下级要求严格化和责任无限化，基层也很难将所有社会事务都管理好，始终存在许多“空白点”、“薄弱点”和“无人管”的现象，比如安全、稳定、环境保护等。四是我市农村经济社会发展尚处于低水平的初级阶段，政府不可能充分满足农民的政治、经济、文化、社会福利、社会地位等方面的要求。这就需要建立各种新型的经济和社会组织，加强横向联系，吸纳更多社会成员参与基层社会管理，并在这一过程中提高乡村社会的组织化程度。

二、构建“三位一体”乡村治理新格局

现阶段，我们必须坚持在党委领导下的政府主导、群众主体和社会组织参与的“三位一体”工作方法，切实推动乡村治理向“多中心共治”转变，努力构建我市乡村治理的新格局。

（一）坚持政府主导地位，切实转变政府职能。当前，推进我市乡村治理的核心是加快乡镇政府职能转变。一是由抓大农业向抓大市场转变。随着我市农村多种经济形态的出现和市场功能的日益显现，农村经济已由生产领域延伸到经营领域，这就要求乡镇政府应当积极引导农民进入市场，为农民搭建产品变为商品的桥梁，提高技术、信息和资金等服务。二是由行政推动向优质服务转变。随着农村经济的进一步放开搞活，农民生产经营活动的自主程度和范围远远超出了原有的空间，这就迫切需要乡镇政府从农村经济发展的全过程和全方位着眼，以群众“是否需要”和“需要什么”作为乡镇工作的出发点，彻底从过去“管、批、收”的干预型政府向“扶、帮、助”服务型政府转变，加强政策、信息、科技和法律服务。三是由具体管理向间接调控转变。在市场经济条件下，乡镇政府应当从直接经营管理中退出来，把主要精力放在社会管理和公共服务上来，把发展经济的职能交给社会，交给群众。结合当地实际制定发展规划，指导农业生产，引导农民形成规模化和产业化经营，促进农村经济健康发展。四是提高基层干部治理的能力和水平。要健全“能者上庸者下”的用人机制，推动农村干部横向、纵向合理流动，保障乡村干部工资待遇，建立健全在职村干部工资补贴最低基数保障制度、退职村干部养老金保障制度，解决他们的后顾之忧。

（二）保障农民主体地位.调动农民参与乡村治理的积极性。农民是“多中心”治理中最核心的主体，必须依法保障农民积极参与乡村治理。一是充分保障农民行使民主权利。要着力健全村务公开和民主议事制度，让农民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。凡是村里的重大事项决策，都先由村党支部提议，再交村两委商议，然后交村党员大会审议，最后由村民代表会议或村民大会作决议。决议形成后，还要公示并征求群众意见，实施结果也要公示，接受群众监督。二是不断提高农民的综合素质和能力。由市、区两级财政大力支持，通过乡镇党校、成人技术学校和各类职业学校，定期对广大农民开展培训，不断提高他们在思想上、政治上、文化上的综合素质。采取措施努力提高农民的致富能力，让农民能干事、干成事，把农民从麻将桌上拉回来，从封建迷信中解放出来，参与公共事务，参与民主决策。三是依法保障农民平等享受改革成果。重点是改革现行财政体制，大力向农村倾斜，要把农业发展、农民增收以及农村各项社会事业的发展综合考虑，合理安排公共财政的分配，促进农村各项事业综合发展。比如，将城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗合二为一，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，并逐步实现与职工基本医疗保险并轨，为实现真正意义的全民医保奠定坚实的基础。

（三）发挥社会组织的积极作用，构建我市乡村治理新格局。按照“私人事务由家庭、个人负责，社区公共事务由社区、社会组织负责，社会公共事务由基层政府负责”的社会事务管理原则，在党委的领导下积极发挥政府、群众和社区、社会组织“三位一体”的作用。一是创新思路，强化乡村社会组织的发展措施。把农村社会组织发展作为基层政府乡村治理考核的重要内容，坚持民办、民管、民受益的原则，成立专门的办事机构，将工作任务进行分解和细化，明确责任，建立包村包社制度，确保农村社会组织健康发展。二是创新方式，努力优化社会组织的内部管理。通过民主选举社会组织负责人，优化农村社会组织治理结构，依法行使自治组织的职能。引导群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，激发农村社区群众参与村（居）事务的热情，让广大群众深刻意识到“自己的事情自己办、自己的家园自己建”。三是创新内容，发挥社会组织的治理作用。坚持把加快经济发展、增加农民收入作为社会组织的重要内容，带领广大群众加快产业结构调整，实现农业增效、农民增收和农村稳定。深入开展“遵纪守法、依法维权”等活动，提高农民的思想、文化和法制意识，营造健康、和谐的文明新风，促进我市乡村治理持续健康发展。

责任编辑：胡越