农村村级治理的困境与破解

李如军

村级治理是国家治理体系的重要单元，事关农村经济发展、群众切身利益和农村社会稳定，历来是各级干部和群众关注的热点与焦点。农村村级治理能力现代化，是实现国家治理能力现代化的前提和基础。目前全市村级治理面临诸多困境和挑战，成为摆在各级政府面前亟待破解的一道难题。

一、农村村级治理存在三大困境

近年来，随着城市化、工业化进程的推进，农村人口大量外出，农村群众的价值取向逐步多元化，农民的民主参与意识不断增强，现有村级治理的模式不能适应形势发展的需要。

（一）村级自治机制不完善

由于现行村民自治制度还有不够完善的地方和环节，在村级治理实际运行过程中形成了一系列难题。主要体现在：

一是“村支两委”关系难协调，村级组织内耗较严重。由于在现有法律和制度对两个村级组织的权限规定不是很明晰，加之党组织书记与村委会主任对村级党组织和村民委员会职责定位的理解差异，导致“村支两委”在实际运行过程中时常磕磕碰碰，要么是党组织书记过于揽权，压制了村委会自治功能的发挥，要么是村委会主任过度强调村民自治，以对村民负责为借口，不接受村级党组织的领导。更为严重的是党组织书记与村委会主任分庭抗礼，谁也不卖谁的账，相互对着干，导致“村支两委”工作瘫痪。如南川区某村2013年村支两委换届后，党支部书记与村委员会主任互相不支持工作，搞“窝里斗”，导致群众意见大、村里工作难推进。为了协调“两委”矛盾，镇党委及时下派镇上一名干部去任“第一书记”后，情况才有所好转。

二是村级民主管理机制不健全，村民民主参与不充分。村民（代表）会议是群众参与村级民主管理的最高权力组织，村委会换届选举结束，村干部当选之后，村民（代表）会议的召集权在村干部手里，而村干部权力实际上得不到有效制约，村里重大事项应该召开村民（代表）会议而没有召开，应该向村民（代表）会议报告事项而没报告，导致一些农村的村民自治变成了“村干部自治”，村民（代表）会议的职权在实践过程中没得到有效落实。主要原因在于现行的法律法规对村民（代表）会议缺乏具体的可操作程序和相应的制度约束，加之目前农村大量人口进城务工使得召集村民会议更为困难，以至于法律赋予村民的决策权往往流于形式。

三是其他村级组织建设滞后，作用发挥不明显。由于制度不完善，加之各级政府在村级组织建设中片面强调“村支两委”的作用，而忽视了村级其他配套组织的建设。如村务监督委员会成员履职能力不强，待遇不高（南川为例，每年每人为600元，还不及村民小组长的报酬），责任心不强，对村务公开、财务管理、重大事项执行的监督不到位或流于形式。同时，当前村级共青团、妇代会、民兵连、计生协会、老年协会等组织履职活动密度低、运转不正常，有的甚至名存实亡。

（二）村干部和群众参与村级治理的能力弱化

随着农村社会的发展和变革，对治理农村的“当家人”和参与人的素质能力提出了较高的要求，但目前农村村干部和群众应对新形势下参与农村管理的准备还明显不足。

一是村干部素质较低。主要表现在：思想观念陈旧保守，缺乏创新和实干精神；少数村干部作风粗暴、态度生硬，缺乏与群众沟通和解决复杂矛盾的能力；个别村干部办事不公，廉洁自律意识差，存在以权谋私，侵犯集体和群众利益的行为。主要原因是：村干部待遇低，对高素质人才吸引力不大（以南川为例，村书记、主任每人每月1400元，村综合专干每人每月1120元，远远达不到外出务工人员的平均工资水平）；农村大量青壮年外出务工，导致现有村干部年龄老化、学历低、素质偏低、履职能力较弱；对村干部权力缺乏有效的制度约束，监督力度不够，导致时有违规违纪和违法犯罪行为发生。

二是群众参与民主管理的能力较弱。现阶段村民都希望能民主平等地参与村级公共事务的管理，且热情不断高涨。但由于大量农村剩余劳动力外出，以老人、儿童为主的农村留守人口规模逐渐扩大，但留守人口的自身素质水平却没有得到相应提升，不懂得如何依照民主程序行使民主权利，法制意识较差。他们对自身利益看得过重，一旦公共事务有损其自身利益，就可以否决以前表决过的事情；又常常碍于情面或贪小便宜，参与贿选，或者被别有用心的人利用。

（三）村级组织工作任务繁重.职能趋于行政化

在一级对一级负责的现行体制下，乡镇政府在工作压力较大、任务较重、人手不够等情况下，无疑会将更多的公共事务交由村级组织来完成（如农村建设用地复垦、城乡居民医保等工作），使村组织行政化趋向越来越明显。国家现行法律法规也赋予村级组织许多职责任务，在履行这些法定职责任务的同时，村级组织还要处理本辖区范围内的各种村级事务（如矛盾纠纷协调、村级产业发展），使村级组织的工作任务更加繁重，负担更加沉重。

二、加强农村村级治理的四点建议

（一）理顺“村级自治组织内部、村级组织与乡镇政府”两种关系

一是理顺村级自治组织内部的关系。以法律或制度形式，进一步强化村级党组织的领导权、规范村民（代表）会议的决策权、落实村委会的执行权，理顺三者之间的关系。首先，继续强化村级党组织在村级治理中的领导核心作用。在村级重大事项决策前，党组织应当牵头充分征求党员、群众的意见；决策时，党组织负责人作为村民（代表）会议召集人，组织好、引导好村民或村民代表行使好民主权利；决策后，党组织应支持、监督村民委员会执行村民（代表）会议决定决议。其次，对村民会议特别是村民代表会议的地位、职权及履职形式作出明确规定。包括召开村民（代表）会议的前提条件、执行程序及村委会需要向等村民（代表）会议报告的重大事项等都要有可操作性，要坚决防止村委会代为行使村民（代表）会议的职责职权，使民主参与流于形式。再次，明确村委会的职责任务。村委会要自觉服从村党组织的领导，自觉执行村民（代表）会议的决定事项，不断提高自身发展经济、服务群众、化解矛盾的能力。

二是理顺村级组织与乡镇政府的关系。乡镇政府要给村民委员会“松绑”和“减负”：“松绑”就是减少对村委会的过多干预，支持村委会独立负责地开展群众自治，主动协调好“村支两委”关系；“减负”就是应该由乡镇级政府承担的公共事务和服务，通过购买服务的方式尽量交由其他社会组织实施，如果确实需要村级组织来做，也应在村级组织可接受的前提下支付一定报酬。村级组织在正确履行好法定职责的同时，也要协助乡镇政府完成一些制度安排上需要由村级完成的事务，接受乡镇政府的帮助和指导。

（二）提升“村干部履行职责、村民及其代表参与自治”两种能力

一是提升村干部的履职能力。在新的治理机制下，村级组织领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。要进一步拓展村干部的选拔渠道，从在外创业人才、退伍转业军人、大中专毕业生等群体中选拔出懂实践、有能力的高素质人才担任村干部。落实村干部报酬待遇定期增长机制，拓宽村干部的职业发展空间，增强村干部的职业吸引力。以多种方式强化村干部的教育培训，提升村干部的能力素质，内化村干部的工作动力。

二是提升村民及其代表参与自治的能力。在村级治理从人治到法治的转化过程中，不能把希望全部寄托在“清官”上，最根本的办法在于提高村民的法制意识、民主意识和契约意识，培育村民的法治信仰和法治精神。要加强对村民（重点是村民代表）的宣传、教育、培训，特别是加大对《村民委员会组织法》的宣传贯彻力度，提升村民对自治权本身的理解和运用能力，引导、村民依法、有序地参与民主决策、民主管理和民主监督，提升他们参与村级治理的能力。

（三）强化“上级、群众”两方面监督

一是上级组织监督。上级党委政府在履行自己指导职责时，要帮助村级组织健全完善民主集中制、村务公开、村级财务管理、村干部民主评议、廉洁自律等方面制度，并通过农村财务审计、民意调查、民主测评、信访举报等手段和措施，监督各项制度得以执行和落实，及时发现问题并认真核查纠正。

二是群众监督。要充分借助村民监督委员会这个平台，通过事前参与决策、事中监督执行、事后反馈群众意见三个环节，实现对村务、财务的全程监督。具体实践中，在村务公开上需更注重细节，在财务管理上监督委员会成员要在每笔支出凭证上签字确认，重大事项要审查好可行性和合理I生等方面来加强监督。

（四）培育“群团组织、社会组织”两大组织

村级共同体不论大小，都是一个“小社会”，村级事务涉及各方面村民的切身利益，需整合经济、政治、社会等方面资源，吸收各方面利益群体参与自治，才是村级治理与管理的根本区别。

一是要培育好群团组织。村级党组织、村民代表会议、村委会和村民监督委员会是村级自治的第一层级，在发挥好他们的职能作用的同时，还要健全完善村级共青团、妇代会、民兵连、计生协会、老年协会等群团组织，支持他们开展好活动，为他们提供经费、场地、培训等方面的帮助，并把他们吸引到村级治理中来，发挥好各个组织广泛联系群众、及时反馈意见的作用。

二是要培育好社会组织。村级组织在发展经济、推进产业结构调整过程中，要积极培育各种产业协会、专业合作社等社会组织，并把他们集中到村民代表会议这个自治平台中来，在村级治理中要有更多能够代表本行业利益的组织参与和互动，使村民自治在多种资源的有效配置参与下，焕发出更为强大的生命力。

责任编辑：马健