完善小城镇社会服务功能的问题及建议

赵亚

小城镇不仅是承接农村人口转移、联系大城市和大农村的重要枢纽，更是控制农村人口大量涌入大城市的一道“防洪闸”。因此，完善小城镇各项社会服务功能，辐射、带动农村发展，充分发挥小城镇的“纽带”和“闸门”作用，有利于促进大城市、小城镇、大农村三者协调发展，是城乡一体化发展的重要环节。近年来，农村人口向居民聚居点、小城镇、大城市转移的势头不减，小城镇发展的总体态势不错，但也存在诸多问题。

一、当前小城镇发展中社会服务功能存在的问题

从城镇建设中市政、教育、医疗、商贸、养老等方面的基本情况的总体来看，城市核心区和都市功能拓展区优于其他三区，中心镇优于其他非中心镇，但总体来说城镇社会服务功能还是滞后于城镇经济社会发展水平。

一方面功能配套不完善，层次不高。目前大多数乡镇在污水处理、垃圾收运、教育医疗等方面的市政设施要么已建成，要么已纳入规划在逐步建设完善中，但城镇居住、生活水平与城市相比仍有很大差距，如：很少有大型综合超市，购物环境不优，产品质量不高；基本没有小区物管，一般以单体楼为主，居住质量不高；社会治安状况不理想，安全感不强；市政设施不配套，管理粗放，市政设施、市政管理等方面还处于初级阶段；养老设施大多属于政府八十年代修建的敬老院，场地狭小、容量不够、设施不齐、环境差，属于低端服务，不能满足社会多层次需求；居民的爱卫意识和自律意识不强，还如农村居住一样自由散漫。

另一方面，随着城镇化的推进，部分服务功能不能完全满足人口的集聚增长。以永川区何埂镇为例，总人口5.8万人的中心镇，场镇户籍人口3500人，但实际居住人口已达8000多人，何埂小学今年秋期预计招生90人，实际招生168人，大班额现象十分突出。今年秋期，五所中心小学中何埂小学最大班额人数达63人，科名小学最大班额人数达66人，聚美小学最大班额人数达65人，水碾小学最大班额人数62人，花园小学最大班额人数57人；在十所村小中，双河村小最大班额达45人，鱼龙村小最大班额44人，只有两所村小班生均人数在20人以下，其余学校班均人数都在20人以上，最大的班均人数达到36人，而且村小教师都是一人一个班，包班上课，一个教师既是班主任、语文老师，又是数学、体育、音乐老师，教学质量就可想而知了。

随着“双独二胎”一波生育高峰以及“单独二孩”又一波生育高峰的即将到来，3年以后的幼儿园、小学，9年之后的中学将出现“生满为患”的就学难问题。而进入第二轮生育高峰期的八零后们基本都是打工一族，赚钱、开阔眼界以后，都希望自己的子女要么在城市、要么在城镇上学，于是场镇居住人口就会随着这一波“陪太子读书”的父辈、祖辈们迅速推入又一个发展高峰。

二、小城镇社会服务功能欠缺的原因

1.缺建：基础设施不配套，建设严重滞后，小城镇难以承受急剧扩张的人口压力。

2.缺钱：镇域经济脆弱，事权、财权不统一，难以承受巨额经济投入。

3.缺规：由于乡镇财力有限，基础设施建设全部依靠上级项目才能建成，不同的项目是由不同的部门在进行管理，而部门间条块结合不紧密，各项配套建设就很难统筹，于是公共服务功能的完善没有预计性的规划，存在“见子打子”、“头痛医头、脚痛医脚”的现象。

4.缺地：缺少土地建设指标，各个区县往往会把有限的用地指标优先保证城区发展，以满足城市迅速扩张的需要，而很少顾及小城镇的建设用地，乡镇要么就是项目来了落不了地，要么就只能违规用地，以满足场镇发展的迫切需要。

5.缺人：乡镇无论是在机关还是在事业单位，基层人才流失现象非常严重，上级机关“掐尖”和“人往高处走”的惯性，让农村的教育、医疗、管理等人员与发展不匹配，存在“有了庙子跑了和尚”的状况。

三、完善小城镇社会服务功能的建议

1.强化规划意识，增强发展前瞻性。

分类定级。随着社会的发展，城市周边的城镇可能萎缩，而距离城市较远的城镇可能扩张，要分类对待不同辐射能力的城镇，对有扩张前景的就要高起点、高规格规划各项配套服务功能，不“贪大求洋”但也要避免“建好就过时”的倾向。把镇乡分为A、B、C三类，A类为急剧扩张的镇乡（30%），B类为扩张缓慢的镇乡（50%），C类为萎缩或不发展的镇乡（20%），根据不同的类型制定不同的扶持政策。

完善功能。要用城市的功能配套来微缩小城镇的建设，随着经济水平的发展，人们对生活水平的要求也发生了变化，城乡差距越来越小，社会服务需求更趋同质化，尤其是各项文体设施的配套也应跟随社会的发展在城镇中配套。

提档升级。要规划、建设高品质的居住小区，大多数小城镇在扩张的初期都是为了满足“居者有其屋”的标准来建设居民楼，在居住环境、容积率上没有高标准，更没有停车、物管等相关配套，这给小城镇发展也带来了管理的难度，城乡一体化中，小城镇要吸引得了人还能留得住人，大力改善场镇居住环境、质量和服务水平，探索、建立小场镇物业管理机制，政府引导、适当补贴物业管理费用，引导小城镇市政管理良性发展。

2.鼓励机制创新，引导多元化投入。

城乡互动。提高城市带动小城镇的能力，激励城市资本下乡，大型连锁超市、专业教育医疗机构在城市发展的同时均要求到有条件的小城镇设分支机构，带动一批乡镇的发展。

引入竞争。考虑不同层次的消费群体，多层次建设社会服务机构，引入竞争机制，补充政府服务的不足。满足不同群众的就医、上学、养老等的公共服务需求。

3.加大政策扶持，增强镇乡统筹能力。

资金扶持。镇乡城市建设配套费全额返还本级，不再计提城市建设中的相关统筹提留，返还资金必须用于城镇建设的配套服务。根据A、B、C三类不同镇乡，每年分别给予500、300、100万元的基础设施建设资金，用于完善各项社会服务功能。

加大统筹。加大市级“一竿子到底”的力度，集中力量和资金，分类统筹各职能部门的项目，环保、市政、教育、医疗、民政、财政等各部门项目和资金，提高打捆使用率，避免“撒胡椒面”。赋予镇乡更多的统筹、支配权力，采取直接申报的方式，市级部门根据乡镇的分类和定级直接予以项目安排。

发展支持。每年根据镇乡等级给镇乡配备无偿建设用地指标，A类镇每年30亩，B类镇每年15亩，C类镇每两年10亩，解决城镇建设土地瓶颈问题。

4.建立导向机制，留住技能型人才。

薪酬鼓励。机关事业单位在工资报酬上，对乡镇大胆倾斜，尤其是医疗、教育等技能型岗位，应加强对偏远地区的倾斜，鼓励城市人才资源下乡，每月津补贴根据服务半径的长短、人口的多少、距离的远近给予300～500元的基层补贴，打破大锅饭。

培养计划。加大偏远乡镇人才培养力度，建立招录人员必须在基层服务五年以上的人才锻炼计划，在评职、评优等方面对基层倾斜，人才选拔、任用中建立“重乡镇、重基层”的导向机制。

5.强化产业支撑，引导小城镇有序发展。

产业支撑。镇乡要根据自身特点培育主导产业，增强小城镇自身造血功能，宜工则工、宜农则农、宜游则游，避免一哄而上，同质化竞争。根据不同的定位和辐射能力，锁定服务对象的需求和消费能力，集中扶持打造一批试点小城镇。

有序治理。政府要切实转变职能，增强服务意识，从管理者转变为社会治理的参与者。强化小城镇社会服务能力建设，提高市政管理能力和水平，专项资金支持打造一批宜居、宜游的特色小镇。构建城乡互动、城乡互补、城乡互惠、功能同佳、环境同优的一体化发展新格局。

责任编辑：马健