新型城镇化视域下老旧小区的物业管理

近年来，随着城市建设的飞速发展，以居住环境优美、物业服务规范为特征的新建住宅小区快速增长，而建于上世纪八九十年代甚至更早的住宅区，则大多还没推行物业管理，环境“脏、乱、差”、房屋设施陈旧、治安状况较差等问题普遍存在，与新建小区形成明显反差。随着时间的推移，这些问题将呈集中爆发态势，极大地影响群众生活，引发诸多社会矛盾。十八大提出要大力推进“新四化”建设，而新型城镇化是实现人民幸福梦的重要战略举措，对城市建设和管理提出了更高要求，当前高度重视并有效解决老旧居住区管理中存在的各类问题，已迫在眉睫，刻不容缓。为此，本课题组结合九龙坡区实际，对老旧小区物业管理进行了专题研究。

一、对老旧小区的界定

老旧小区，主要是指建设标准较低、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制、经过一段时间使用已无法满足现在居民生活需要的小区。该类小区既包括独栋楼，也包括住宅小区。

老旧小区时间界定：目前，国内对老旧居住区的时间界定还没有形成统一的认识，《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》规定，主要是以1990年为界，但也包括部分90年代后建设落后的小区。结合重庆市九龙坡区实际看，从2000年起，进入楼市黄金期，住宅建设规模、档次和服务水平较以前均明显提升，且大修基金也是从1999年开始征收的。因此，综合学者和各省市的相关规定，时间应该以90年代为界为宜，具体年限要根据楼盘的设施设备条件而定。

从老旧小区的特性看：必须要符合建设标准较低、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的特性，如有的别墅小区尽管修筑年代久远，但是配套设施设备齐全、物业管理规范，不应纳入老旧小区范围。

二、新型城镇化对老旧小区物业管理提出新的要求

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城市化的加快推进，必然对老旧小区物业管理提出新的要求。

（一）新型城镇化需要改善老旧小区较差的居住环境。新型城镇化的基本特征就是环境宜居。这既包括新城区的开发管理，更包括老城区的改造和旧小区的升级。然而，目前老旧小区的“脏、乱、差”问题，严重影响城市形象，但这些老旧居住区绝大多数还未完全丧失基本的使用功能，要利用市场手段完全拆迁和重建难度大。故此，我们要建设新型城镇化，必须解决老旧小区环境问题，这符合短板理论的管理原则。

（二）新型城镇化需要老旧小区加强社区治理。新型城镇化必然导致农村人口大规模向城市涌入，大量农村人口涌入城市后一般是暂时选择租房，而一些打工族多数是选择价廉的老旧居住区居住，导致老旧居住区人员混杂、治安纠纷频发，如果政府在这方面没有采取有效的措施，就会出现英国、巴西等国家的城市“平民窟”现象，让居民产生仇富心理，影响社会稳定。因此，要真正实现新型城镇化，必须要解决老旧小区这个社会治理的薄弱环节，否则在城市和城镇就无法全面建成小康社会。

（三）新型城镇化需要为老旧小区居民提供现代化的物业服务。目前，我国已实现52%的常住人口城镇化率，但户籍人口城镇化率仅有35%，也就是说有近17%的农村转移人口和一部分城市工人由于收入、生活习惯、消费意识问题，不愿意或无能力享受现代化、专业化的物业服务。而新型城镇化强调以人为本、尊重农民意愿，就是要努力提高农民工融入城镇的素质和能力，降低现代化物业服务门槛，加强政府扶持，促进城镇老旧小区物业管理服务水平不断提高。

三、当前老旧小区物业管理存在的问题透视

（一）居住环境较差，实现宜居难。老旧小区最突出的是环境差、配套设施不齐全的问题。一是基础设施较差。老旧居住区基础设施破损严重、年久失修，且房屋工程建设图纸残缺或资料难以查找。据重庆市九龙坡区房管局2012年6月统计，九龙坡区老旧安置房涉及下排管网堵塞的房屋建筑面积达8万平方米；涉及屋面漏水的房屋建筑面积有5.75万平方米。二是配套设施不足。特别是部分老旧房屋没有实施水、电“一户一表”改造（如九龙坡区老旧居住区无水表17772户、无电表11638户），水、电损耗费用难以分摊，停水停电时有发生，居民怨气很大，很多物管公司不愿意接手管理。同时，旧城改造安置小区和一些散居楼宇，银行、医院、学校、公共活动空间、物业管理办公场所服务设施普遍不足。

（二）物业管理滞后，规范管理难。老旧小区物业管理普遍处于低水平，甚至是无序现状。一是已经实施物业管理的小区主要存在收费率低、物业服务质量差的问题。由于老旧居住区居民物业收费低，物管公司“见钱做事”，形成了“收费少一服务差一不愿缴费一服务更差”的恶性循环。如九龙坡区石坪桥华奥大厦小区由于收费额低，物业公司无法运营而撤离。二是政府和社区接管的小区主要存在物业管理缺位问题。由于基层事务庞杂，老旧居住区点多面广，导致街镇和社区在人员紧张的情况下管理缺位。三是未实施物业管理的小区普遍存在管理缺失的问题。由于没有物业管理，有的小区无人打扫、污水横流、杂草丛生，在停车位、公用设施使用等方面业主为了自身利益各执一词，较为混乱。

（三）流动人口多，和谐共处难。目前，老旧居住区人员多为退休职工、下岗职工等低收入家庭，绝大多数一些经济条件稍好的原住户已将住房转卖或租赁，流动人口较多，导致诸多问题。一是治安内保环境较差。多数小区无围墙、门卫值班室、技防设施，加上是“三无”人员常居地，入室盗窃、拦路抢劫等治安案件时有发生，不稳定因素多。二是业主违法违规变用占用现象普遍。由于长期缺少正规物业公司进行管理，加上居民法纪意识薄弱，非法搭建、随意改变房屋使用性质（将住宅用房改为餐饮、旅馆、棋牌室）、毁绿占绿、破坏公共设施、侵占公共部位等各类违章违规多发，影响其他业主权益。三是居民矛盾纠纷比较突出。由于租赁户居多，彼此不信任、不协商、不配合，常常因为房屋渗漏、水电分摊、噪音扰邻等原因发生矛盾，社区疲于应付。如九龙坡区石坪村社区平均每天要处理2-3起老旧居住区的矛盾纠纷。

（四）房屋产权混杂，统一管理难。目前老旧居住区产权归属主要有商品房、回迁房、央产房、市属单位房、区属单位房、公共设施产权人（如各市政设施部门、邮局、银行、区属商业单位所有的房产）、公转私房、二手房产权。如九龙坡区黄桷坪街道个人产权占43%，单位、个人混合产权占24%，单位产权占31%，其它占2%；还有些老旧房屋没办证，有的已无证可查。因此，一些老旧居住区由于各种产权房混杂，再加上产权和使用权分离又较普遍，导致业主、租赁户等群体之间的需求千差万别，管理难统一、整改难推进。

（五）没有大修基金，维修养护难。目前老旧居住区大都未归集房屋大修基金，导致维修房屋缺乏资金来源。如九龙坡区石坪桥287栋老旧房屋中有214栋无大修基金，占75%。同时，有部分老旧房屋公共维修资金现仍在原售房单位，而有的原售房单位又因改制等原因已不存在。这些房屋往往出了问题就找政府，由于维修面太大，政府财力有限，出了大问题才可能出资金维修，一般问题能拖就拖。

（六）居民观念落后，物业收费难。老旧居住人群文化水平较低，收入不高，对生活品质要求不高，没有形成花钱买服务的意识，特别是在老旧居居住的人多数是临时租户、老职工居住，他们对物业管理存在一种依赖思想，总以为是政府包揽一切，对物业管理不愿意积极配合，对社区组织的业主大会爱理不理。目前，老旧居住区清扫、门卫等基本费用的收缴率就只有70%左右，有小区甚至每个月每户收取8元钱的清洁费，就很难收齐。

四、新型城镇化视域下加强老旧小区物业管理对策思考

从新型城镇化的大背景下，老旧小区物业管理，既要着眼未来，也要结合实际，才能逐步推进，取得成效。当前，作为大中小城市和城镇，必须先把基础性的工作做扎实，才能推动老旧小长久健康发展。

（一）完善基础配套设施。对于不具有保留价值的破旧房屋，可有计划地拆除重建，彻底改善居住条件；对于不具备拆迁重建条件的区域，消除各类安全隐患，增加必要的基础设施，改善居民的基本生活条件。一是加快实施“一户一表"32程。在对九龙坡区老旧小区调查过程中，多数小区出现水电分摊不均导致停电停水，最后造成集体上访闹事等事件。特别是随着用电负荷不断加大，老旧居住区跳闸现象频发，安全隐患大。因此，当前“一户一表”是最急迫需要解决的问题，政府应尽快制定“一户一表”32作方案，引导居民主动参与，并与供水、供电机构协调，尽快促成“一户一表”全覆盖。二是完善居住区基础设施。优先解决楼道灯、下水道、化粪池等问题，修缮老化管道、破损道路，增加停车位、绿地和消防、监控设施，创造良好的生活环境。三是健全周边配套设施。加强老旧居住区周边学校、卫生站、垃圾收集站等公共服务设施建设，提高配套水平。

（二）理清房屋产权。产权的确定是物业管理的前提。从国际上的成功经验看，旧城修缮完全可以在政府的指导下，以居民为主体，将旧城整治从拆迁模式下的行政关系，转变为修缮模式下的民事关系。例如法国1962年《马尔罗法》规定，居民修缮保护建筑可以得到国家的资助，并享受若干减免税的优惠，才使法国的居民建筑寿命达几百年。从国内看，北京等地对住宅老院的保护和修缮也是在明晰产权的情况下，政府以低成本投入撬动了居民大范围修缮。对此，应全面清理居住区房屋产权主体，对于没有办证的房屋，要及时补办，并明确产权年限；对于产权到期的，要继续办证续期。对未办理产权的国有企业家属区房屋，产权混杂的居住区，明确告知物管义务。

（三）创新多元化物管方式。可根据房屋、环境、配套设施、业主或使用人的经济承受能力，实行差异化的管理方式。一是物业管理“1+1”模式：即业主委员会（或“住委会”）+物业管理公司。由镇街牵头，组织召开小区业主大会并选举业主委员会，公开招标引进物业公司进行物业管理服务，单栋建筑可就近划入大型小区物管管理。二是自治管理“1+2”模式：即1个小组（小区自治管理小组）+2项服务（居民自助服务+外包服务）。在社区的引导帮助下，居民采取自愿方式，按照“自我管理、自我服务、非营利性、费用均摊”的原则管理居民事务。三是街道、社区代管“1+N”、“1+3”模式：即设立1个街道小区物业管理办公室，由小区物业管理办公室聘请人员对N个安置小区进行管理，包括环境保洁、垃圾清运、治安防控、房屋附属设施管理等。“1+3”，即在社区居委会的主导下，实行“1个中心（社区物业服务中心）+3个队（管理队、保洁队、巡防队）”。

（四）创新社会治理方式。以引入物业管理为切入点，有效提升老旧居住区社会管理水平。一是进行封闭管理。对具备条件的老旧居住区，可采取建立围墙或围栏方式进行封闭管理。二是建立联防机制。建立房管、市政、建设、公安、消防、工商、街镇等单位的沟通协调机制处理老旧居住区社会治理突出问题。三是健全居民议事决策机制。建立楼栋居民大会制度，充分发挥其议事、决策作用。四是整合内保队伍。把社区治安防控人员与物业管理保安整合，实行常态巡逻，可降低物业管理用工成本。五是签订文明公约。由社区与单位、小区业主委员会或物管机构签订卫生管理责任书，与商家签订门前三包责任书，制定并执行好居民卫生文明公约。

（五）多方筹措资金。按照“居民承担一点、社区自筹一点、街镇补助一点、财政支持一点”的方式，多渠道筹集资金。一是要建立基础设施资金。对居住区基础设施项目，按照权属性质，政府应当每年纳入预算。二是要建立专项维修资金。有挂靠单位或建设单位的居住区，可责成建设单位和产权单位出资；老旧居住区个人产权房，住户自行出资。三是建立物管日常运转资金。以低收费方式，按月向居民收取一定费用。社区对居住区内属于公共产权的门面、停车位、广告位等物业开展全面清理，租金收入全部用于物业管理，提高“造血”功能。可以发动社会捐助，弥补缺口。四是设立老旧居住区物业管理奖励资金。房管局部门可分类制定老旧居住区物业服务等级标准，对达到相应等级验收标准的物业管理企业或单位，按以奖代补方式予以奖励。

（六）完善管理服务机制。老旧小区管理服务是一项繁杂的工作，需要改善现有的管理机制。一是健全管理机构。区级政府建立老旧居住区物业管理工作领导小组；街镇可成立物业管理办公室（挂在社会事务办中），社区依托社区服务工作站成立社区物业服务中心，定期召集主管部门、业主委员会、物业服务企业协调解决物业管理中的疑难问题。二是完善考核机制。由房管部门根据不同类型的老旧居住区，分别制定物业服务等级标准，邀请社区工作者、律师、居民代表等开展评议。三是加强宣传教育。向老旧居住区居民广泛深入宣传《物业管理条例》等政策法规，积极引导居民转变观念，尽快树立“花钱买服务”意识。同时要积极引导物业管理机构不断提高管理服务水平，强化物管工作人员教育培训，使老旧居住区物业管理逐步迈向良性循环的轨道。

责任编辑：张波