加大扶贫“到人到户”力度 推进贫困人口脱贫进屋

李继安

重庆市开县是人口大县、农业大县、移民大县和国家扶贫开发工作重点县，现有市级贫困村112个，农村扶贫对象4.1万户13.8万人。为准确、客观、真实地了解“到人到户”扶贫实施情况，近日，开县扶贫办组织人员，通过听取汇报、查阅资料、组织座谈、走访农户和实地查看等方式，先后深入到贫困乡镇、贫困村、贫困农户和相关行业部门，就农村扶贫开发“到人到户”实施情况进行了专题调研，现就有关调研情况报告如下。

一、基本情况

开县根据新时期农村扶贫开发工作要求，按照财政扶贫资金70%用于产业扶贫，产业扶贫资金70%用于到户支持的要求，从贫困村的主要贫困原因和贫困农户的致贫因素人手，大力创新产业机制，切实提高了贫困户可持续发展能力，促进了贫困户增收致富，深受贫困村干部群众欢迎。近年来，开县共使用财政扶贫资金21237万元，其中，用于到户扶贫资金18782万元，占财政扶贫资金的88.4%，受益扶贫对象户4.78万户9.2万户次，户均享受扶贫资金3929元，扶贫对象户受益覆盖率100%。其中，2012年，使用财政扶贫资金8453万元，用于到户扶贫资金7455万元，占全年财政扶贫资金的88.2%。受益农户共5.5万户。扶贫对象户3.1万户100%受益（开县2012年建档扶贫对象3.1万户10.1万人）。主要包括以下几个方面：一是投入整村扶贫和片区开发扶贫资金3138万元，直接扶持3.5万户农户种养殖产业，受益扶贫对象户1.1万户；二是投入扶贫移民专项资金1548万元，帮助近800户贫困户实施了扶贫移民搬迁；三是投入乡村旅游扶贫资金350万元，帮助150户贫困农户建成标准农家乐；四是投入扶贫培训资金724万元、雨露计划改革试点资金450万元，培训雨露技工2020人、创业带头人1986人，开展农村实用技术培训5000人次，资助建卡贫困中、高职学生2239人；五是新投入村级互助资金405万元，贴息资金200万元，全县互助资金总规模达到1692万元，累计发放借款3597万元，扶持近5000户农村扶贫对象户发展生产。六是出资640万元，开展扶贫对象节日慰问，全县3.1万户扶贫对象户均享受慰问金200元以上。据开县社情民意调查中心调查，群众对“到人到户”扶贫政策落实情况的满意度为100%。

二、主要做法

开县在充分调研论证的前提下，大胆探索，统筹思考，以科学发展观为统领，以改善贫困村发展环境、提高贫困人口生活水平、实现贫困户稳定脱贫作为首要任务，大力实施“到人到户”扶贫，努力实现贫困户脱贫致富。

（一）项目到户。开县把整村扶贫村的资金的70%用于产业扶贫，分村规划到户，同时利用产业示范园资金、科技扶贫资金、乡村旅游资金，整合交通、水利、农委、科委、旅游等资金，每户完善基础建设，并规划1～2个产业发展项目，根据贫困户自身情况，以见效益为最终目标，覆盖全县62个村近3万户贫困农户。项目到户主要以“授人以渔”的方式，以发放种畜、种苗等物资的方式进行。

（二）资金到户。把慰问资金、产业发展以奖代补资金、扶贫移民资金直补到贫困户。根据到户规划、贫困村资金量大小以及产业发展资金覆盖面，测算资金，落实到户。2012年开县到户扶贫直补资金共2681万元，户均865元。

（三）资本到户。利用贫困村互助资金组织、扶贫产业专业合作社和扶贫小额贴息贷款等，使贫困农户通过入股、配股、借贷等方式，为贫困农户提供发展资本。比如，全县有90个互助资金协会，有3248户贫困群众入会，户均获得2000元互助资金股权，还可借款5000-10000元发展产业，也可以收息分红。全县建立股份合作组织87个，覆盖贫困户6126户，户均获得产业资本2300元。

（四）信息到户。利用信息化扶贫试点契机，争取江北区对口帮扶资金，协调电信、移动通讯等企业，免费为45个市级贫困村新牵通固定宽带，贫困村固定宽带覆盖达到80%；采取扶贫资金年补贴40元、群众出资10元的办法，为7500户贫困户发放扶贫手机，贫困户100%用上电话。通过网络、扶贫手机定期为贫困群众发送农业信息，促进了贫困群众发展产业。

（五）技能到户。实施雨露技工培训，组织2500名贫困劳动力参加电子电工、家政服务、建筑装饰等专业技能培训，90%以上推荐到企业就业；针对贫困地区产业发展，组织开展种、养殖业农村实用技术培训10000人次；针对有基础、有意愿自主创业的群众，组织开展扶贫创业培训2000人，并切实加强创业政策扶持和服务指导。利用扶贫助学、职教扶贫、雨露计划实施方式改革试点等政策，扶持近3000名贫困生就读中、高职生，加快贫困地区新生代劳动力转移就业。

（六）搬迁到户。2011年以来，开县以贫困人口为主要搬迁对象，以“生产、居住”两个相对集中为关键，以土地合作和就地置换为保证，深入推进扶贫搬迁，大力建设“好住、好看、好吃、好玩、好购”标准、“宜居、宜业、宜游”品质的美丽乡村，解决贫困农户基本的生活与生产条件，实现居住和生产的相对集中。截至目前，累计启动美丽乡村建设村（点）198个16486户，主体完工15036户，搬迁入住11285户、47526人（其中，贫困村启动建设73个点，搬迁入住贫困群众4089户、16760人）。其中，2013年规划建设美丽乡村安置点100个（其中脱贫村40个），目前已启动扶贫移民新村安置点建设61个，落实搬迁对象4500户16300人，平整屋基915亩，启动投资1.2亿元。预计到2017年，开县将完成10万人的贫困农户扶贫搬迁任务，计划每年搬迁2万人。

（七）帮扶到户。发动全县296个部门、企事业单位组建40个扶农助农工作组，分别落实1名县级领导和1个县级部门牵头，对全县40个镇乡街道进行定点扶贫。组织全县1万名干部职工，按照"5321"结对帮扶模式（市管领导干部帮扶5户，县管领导干部帮扶3户，中层干部帮扶2户，一般干部帮扶1户），对1.5万户贫困农户开展结对帮扶，干部职工每年无偿为贫困农户捐赠帮扶资金（物资）600万元以上，户均接受帮扶资金（物资）400元，同时，切实帮助贫困群众制订脱贫思路、规划脱贫项目、落实资金技术，加快了贫困群众脱贫步伐。

三、典型模式

开县根据不同贫困乡镇、村的实际，因地制宜选择股份合作到户、业主带动到户、旅游扶贫到户、扶贫搬迁到户、金融扶贫到户、智力扶贫到户、党建帮扶到户、科技信息到户、公益项目到户、思想扶贫到户等不同到户模式，实现了“到人到户”政策“应到尽到、应有尽有”的目标。主要模式有：

（一）股份合作模式。贫困户以土地折价入股、土地租赁入股和现金入股的方式，加入合作经济组织，获取产业入股分红和务工报酬。财政扶贫产业扶持资金通过合作社补贴到户，扶贫开发到户资金作为农户的股金参与入股。这种模式适用于土地条件较好、适宜规模化种植业的宜农贫困村。

2009年以来，开县长沙镇齐圣村成立长发农业开发公司，下设齐圣红心猕猴桃种植股份合作社、寨子堡柑橘种植股份合作社，入股农户达516户1897人，集约流转耕地1800余亩，规模发展红心猕猴桃1500亩、血橙300亩。共投入财政扶贫资金200万元，平均到户资金3800余元。2013年两个合作社的产值将超过500万元，仅此一项，每个农户将分红1万元左右。

（二）业主带动模式。通过扶持业主（龙头企业）来带动贫困群众发展产业，实现到户扶贫。这种模式适用于连片开发、规模经营、易形成产业链的贫困地区。

近几年，开县探索龙头企业带动发展模式，主要支持中药材加工销售、山羊发展、果品加工、农技农机服务等10余家企业。扶贫龙头企业在产业扶贫资金的引领下，投资帮扶到村到户资金年度达到1.6亿元。如市级龙头企业——开县大巴山中药材开发有限公司，采取“公司+专业合作社+基地+农户”、“订单种植+订单收购”、“五五分成”的创新模式，与2541户农户（其中贫困农户859户）建立合作关系，在开县北部山区发展中药材基地7万亩，2012年企业实现销售4512.83万元，利润899.24，农户户均增收4000余元，在地药材资产户均3万元以上。

（三）大户带动模式。重点培养专业养殖、种植大户，通过典型示范辐射带动周边其他农户。这种模式适用于大多群众有意愿发展某种产业，但还在普遍观望、需大户引领示范的贫困村。

开县巫山镇自然资源优势突出，群众有养羊的习惯，2011年开始实行“大户带动”模式，通过两年多的发展，巫山、清明、新沙等贫困村组成了6个山羊养殖小区，建成良种能繁种羊基地1个，成立了养羊专业合作社21个，发展规模养殖150只以上的大户186户，2012年出栏山羊1.5万余只，产值达1290万元，人平增收500元。

（四）旅游扶贫模式。以贫困地区旅游资源为依托，通过科学调查、评价、规划、建设、经营等，开发利用贫困地区的自然旅游资源和人文旅游资源，通过旅游业的关联带动，实现到户扶贫。这种模式适用于旅游资源丰富、有可开发价值的贫困地区。

开县北部山区的关面乡、满月乡、白泉乡依托优势自然资源，以乡村旅游为突破口，大力发展休闲避暑养生游，成立乡村旅游协会，贫困户会员达到360余家。对发展乡村旅游的贫困户，给予每户1～3万元的政府扶贫资金扶持。乡村旅游的兴起，切实增加了贫困户的收入。如满月乡顶星村的沈英，借助乡村旅游搞农家乐，2012年纯收入就超过20万元。

（五）差异化补助模式。对符合搬迁条件、纳入开县搬迁计划的建档立卡贫困户（含真正贫困，但未进入贫困户信息系统的户），在搬迁过程中实施差异化补助政策，确保特惠政策真正落到贫困户身上。这种模式主要适用于自然条件恶劣、不适宜人类居住的高寒山区散居的家庭经济贫困农户。

201 1年以来，开县对搬迁贫困户实行差异化的扶贫资金补助政策。贫困户的搬迁补助资金，根据贫困程度的不同，由群众讨论决定，原则上每人按1～2万元的标准给予补助，补助对象进行公示。财政扶贫资金对于发展特色产业的贫困搬迁户，给予2000～10000元的资金扶持；贫困搬迁户发展扶贫产业或因建房资金不足，向商业银行贷款的，扶贫资金给予5%的贷款贴息。参加扶贫实用技能培训、技能培训、创业培训的贫困搬迁户全免学费，报销往返交通费，补助一定生活费。

（六）金融扶贫模式。对贫困户搬迁给予担保公司和银行“三权”抵押贷款支持，由扶贫资金给予适当担保费补助和扶贫小额贷款贴息，解决贫困群众小额贷款需求，同时，参照互助资金模式，探索产业到户扶持资金有偿使用、滚动发展。这种模式适用于有发展产业愿望但缺乏小额资金的贫困户。

开县以民丰互助合作会为载体，以村级互助资金组织为补充，形成了一套完整的金融扶贫新模式。截至目前，已成立90个村级互助合作扶贫协会，涉及36个乡镇（街道），覆盖农户61000余户约20万人（其中：低收入农户10134户）；截止到2012年12月31日，共发展农户会员6287户（其中：贫困户3248户），累计发放产业发展信贷资金5858户次，累计金额4547.35万元（其中：贫困户借款3489户次，金额2449.8万元）。按照5%贴息到户，2012年财政贴息200万元。

四、几点启示

开县坚持锁定贫困村，瞄准贫困户，在广大干部群众的积极探索和共同努力下，贫困地区的贫困群众脱贫致富步伐明显加快，得出四点启示。

（一）坚持政府扶持与群众参与相结合。扶贫攻坚，重在“扶”字，政府是主体。群众脱贫致富，重在“脱”字，群众是主体。在落实到户扶贫政策过程中，必须把两者结合起来，发挥两个积极性，形成合力。开县把扶贫开发作为调整产业结构、转变发展方式的一次重要契机，统筹谋划推进。培育产业体系、市场体系、服务体系等重点工作，充分发挥政府主导作用，注重在政策、资金、技术、信息等方面加大扶持力度；同时，充分尊重群众的主体地位，把资源的决策权、使用权和控制权交给群众，由群众决定实施什么项目、由谁来实施，并由群众掌握、控制项目资金的使用，依靠群众自己推动发展，实现群众的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。

（二）坚持直接到户与间接到户相结合。一方面，能直接作用于贫困农户的，开县就把扶贫资源直接作用于贫困农户，如小额信贷、新建沼气池、人畜饮水池、劳动力转移培训、种植业和养殖业补助及其他惠民政策补助，让贫困农户直接从中受益。另一方面，为更好发挥扶贫资源效益，开县把扶贫资源间接作用于贫困农户，让其间接受益。比如，把“以工代赈”和财政信贷扶贫资金投入贫困村乡村公路修建、农田水利设施等各类基础设施建设项目，财政扶贫资金直接补助给专业合作社、农业产业化龙头企业、业主、大户的产业化扶贫项目等。

（三）坚持示范带动与全面推进相结合。坚持以点带面，在全面启动、整体推进的基础上，选择基础好的贫困村实施率先突破，进而发挥示范引领作用，带动其他村快速跟进，实现整体脱贫。在每个村培育示范户，示范户带动贫困户，贫困户照学照搬，逐步提高脱贫致富能力。开县每年都要选择1～2个进展快、效果好的村召开观摩推现场会，把点儿上的好经验、好做法推广下去。为了推动乡村旅游发展，2011年以来，开县培育乡村旅游扶贫示范户96家，带动600余家稳步发展。

（四）坚持规范程序与强化监督相结合。扶贫对象实行动态调整，严格按照“八步四公示”识别程序进行。坚持“群众参与式扶贫”原则，让群众参与扶贫项目的规划、建设和资金监管的全过程，充分发挥村扶贫义务监督员的作用。严格执行项目规划群众公决制、项目立项审批下达制、项目业主制、项目责任制、项目招投标制、项目公告公示制、项目竣工验收制、项目后续管护制等八项项目管理制度。财政扶贫资金管理实行专人负责、专户储存、专账管理的“三专管理”。所有扶贫资金、项目接受有关部门的行业监督、审计的专项监督、全社会的民主监督。县纪工委对重大扶贫资金、项目进行全方面、全过程监督。

五、三点建议

当前，扶贫开发工作已经从以解决温饱问题这一初级阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。面对新形势，我们要积极探索，勇于创新，积极化解当前扶贫到人到户工作中亟需解决的困难和问题。

（一）进一步完善扶贫到户投入保障机制。现有“到人到户”资金量过小，不能实现全覆盖，特别是非贫困村、没有启动建设的贫困村和已经建设完成的贫困村，没有资金投入。建议全市按照扶贫对象实际需求测算，增加财政扶贫“到人到户”资金量，新列“到人到户专项资金”，而不是靠临时整合其他用途资金、其他行业资金。同时，对贫困户的资金扶持，实施有偿和无偿相结合的方式，建议在贫困区县成立扶贫小额贷款公司。

（二）进一步完善扶贫到户组织运行机制。要特别重视和强化扶贫部门的扶贫对象认定审核的职能职责，要把扶贫部门统计认定的贫困户的信息与相关部门进行联网，真正实现贫困户信息资源共享。要明确规定各个部门对经扶贫部门认定发布的贫困户都承担有扶持优惠的责任，比如：政府可以规定，凡是已经录入扶贫系统的贫困户只要参加了农村合作医疗，在患病住院时，费用报销比例可以适当提高；对于建档立卡的贫困农户在农村用电的电费可以更加便宜；对于国家出台的普惠政策，比如家电、建材下乡等，在贫困户面前应该更加优惠。

（三）进一步完善扶贫到户工作考核评估机制。要进一步完善以“切实促进贫困户脱贫致富”为目标的评价体系。不以建成“假大空”的产业为目标，而以群众实际增收或受益为目标，不考核“面子工程”，只考核贫困户实际的变化。具体的考核评估可以充分发动利用群众，具体的评估标准由扶贫部门制定，重点考核贫困户自身发展状况，主要内容和指标，包括综合素质、生产生活条件、产业发展、收入状况等方面，每个村可以成立一个扶贫考核评估小组，让群众扶贫评估小组对贫困户脱贫及发展状况进行客观的评价。对于帮扶政策落实情况，可由各村的村委会据实填写、乡镇人民政府审核并录入扶贫部门设置的贫困户信息管理系统，以供社会及扶贫部门监督和检查使用。

责任编辑：马健