民贸民品企业贷款贴息政策分析与建议

●李 军

民贸民品企业贷款贴息政策分析与建议

●李 军

民贸民品企业贷款贴息政策 （包括利率优惠，下同）是我国民族政策的重要部分，也是中央关心少数民族生产生活的具体体现。该政策不仅支持了民贸民品企业的持续发展与壮大，而且满足了少数民族群众的生产生活需要，在增进民族团结、繁荣地区经济、保持社会稳定方面起到了积极作用。但笔者在调查中发现，目前该项政策在执行过程中仍存在一些问题，如政策执行出现偏差、政策目标有待明晰、政策效果有所弱化等，需要进一步予以明确和调整。

一、政策取得的成效

新中国成立后，国家对在民族地区和边疆地区承担着贸易工作的民贸企业和民品企业一直实行优惠照顾政策。改革开放以后，随着改革的不断深入，民贸民品生产政策也经过几次调整和完善，目前已基本建立起了适应我国社会主义市场经济体制的民族贸易优惠政策体系。

国务院于1981年批转了国家民委、人民银行等11个部门上报的《全国民族贸易和民族用品生产工作纪要》，同意推行民贸民品生产工作一系列扶持政策，重申坚持民族贸易“三项照顾”政策的同时，明确提出实施民贸民品企业贷款优惠利率政策，即由人民银行和农业银行对自有资金不足、经营困难的民族贸易县的商业、医药、供销社和少数民族聚居省、区生产民族用品的企业，给予低息贷款照顾，从而拉开了我国民贸民品企业贷款贴息政策的序幕。此后，该项政策基本未进行过大调整，延续执行至今。

民贸民品企业贷款贴息政策实施以来，取得了明显成效，特别是近年来，民贸民品企业生产取得了长足发展，少数民族群众生产生活的特殊需要得到了满足，少数民族地区的经济得到跨越式发展，对于增进民族团结、维护社会稳定产生了深远影响。

（一）较好地满足了少数民族群众的生产生活需要

近年来，民贸民品企业数量和企业规模不断发展壮大，从而维持了民族地区商品供应的基本平衡，保障了各族群众生产生活特需品和日常必需品的稳定供应。截至2014年9月，内蒙古自治区认定57个民族贸易县的民贸企业数量达403户，经国家有关部门确认的少数民族特需用品定点生产企业达120户。民贸民品生产涵盖了民族服装、民族饰品、劳动工具、民族医药、边销茶、少数民族农牧副产品和清真食品等十几个大类，基本覆盖了少数民族群众生产生活的各个领域。

（二）极大地增强了民贸民品的发展后劲和市场竞争力

该政策的实施在一定程度上加快了民贸民品企业的生产资金周转，降低了民贸民品企业运营成本，增强了民贸民品的市场竞争力。内蒙古某实业集团股份有限公司自被列入民族特需品定点生产企业以来，多次受益于国家民贸民品企业贴息政策扶持，2007年至2012年3季度期间，该企业每季度最低占用商业银行贷款15亿元，最高达到25亿元。这期间，该企业实际享受流动资金贷款贴息达2.8亿元。特别是在2008年行业事件曝光期间，该企业在产品销售停滞、资金出现异常紧张情况下，有关部门充分发挥贷款贴息政策服务作用，及时引导商业银行加大对该企业信贷支持，使该企业在第一时间获得商业银行的信贷，确保企业能够坚持收购原材料，保障了企业正常生产秩序，增强了企业的发展后劲和竞争能力。

（三）直接带动了民族地区周边的经济发展

该政策的实施推动了民贸民品的生产，有效满足了民族地区的物质需求，加快了民族地区经济发展步伐。同时，随着民贸民品企业实力增强，带动了上下游相关产业的发展，增加了就业岗位，提高了员工收入，产生了较好的社会效益，促进了少数民族地区的繁荣和发展。如：截至2013年，某木业公司在政策扶持下，累计享受贴息贷款2.81亿元，累计享受贴息187.79万元，在自身发展壮大的同时，直接吸收和带动近百名少数民族妇女实现就业，人均增收达3万元。内蒙古某股份有限公司在贷款贴息政策的大力支持下，累计享受贴息贷款10.08亿元，公司发展实力显著增强，较好地执行和落实了民族贸易和民族用品政策，不但为少数民族地区增加了商品供应，而且实现新增少数民族就业岗位300个，辐射带动养牛户5000多户，带动了周边民族地区相关产业的发展壮大，产生了较好的效益，也得到了百姓的高度称赞。

二、存在的问题

虽然民贸民品企业贷款贴息政策实施得到较好落实，取得了明显成效，但受各种主客观因素影响，目前该政策在执行中还存在主体资格认定不好把握、政策目标不太清晰、贷款难问题没有解决和政策性壁垒未破除等问题，导致政策扶持效果大打折扣、政策目标功能有所弱化。

（一）民贸民品企业资格认定标准不完善，自由裁量权过大

民贸民品企业最初是指由国家确定的民族贸易旗县内的国有商业、供销、医药、新华书店等经营性单位等。但近年来，随着社会经济的快速发展，民贸企业呈现两极分化。一方面，传统民贸民品企业越来越少，因国有商业、供销、医药、新华书店等民贸民品企业相继进行改组、改制，原有企业性质、名称、经营范围等都发生了很大变化，保留下来的部分民贸企业，也因为技术落后、设备老化，造成市场竞争能力不足，民贸民品供给停滞，致使民贸民品企业贷款贴息政策难以落实到位。另一方面，新的民贸民品企业资格认定范围过宽、过松，相关部门的自由裁量权过大，难以准确把握民贸民品贷款贴息政策。如“收购少数民族农副产品”这一条普遍存在不同理解，各地执行起来千差万别，资格认定缺乏制度化的框架。有的地方甚至将民贸企业资格认定审批权力下放至旗县级部门，导致民贸企业资格认定偏松、认定企业数量出现井喷，个别地方甚至将一些酿造白酒、生产辣椒、回收棉花等似是而非的企业认定为民贸企业。

（二）民贸民品企业贴息贷款投向出现帮“大”扶“强”的现象，偏离了扶弱济困的预期目标

在传统民贸民品企业日渐萎缩的同时，各地开始寻找“新”的民贸民品企业，并尝试做大做强民贸民品行业。调研发现，很多民贸民品企业贴息贷款投向了大企业，没有普惠到众多小微民贸民品企业。贷款贴息政策只是起到了“锦上添花”的作用，未能真正做到“雪中送炭”。内蒙古自治区2013年实际享受民贸民品企业贷款贴息政策的企业为89户，享受贴息金额为1.51亿元，享受贴息的贷款余额达到了87.12亿元，平均每户企业享受贴息的贷款金额近亿元、享受贴息金额170万元，其中仅某公司一户企业的贴息金额就达8616万元，占全自治区全年贴息金额的57%。而享受政策优惠的贷款金额在百万元以下的企业仅有20户，占总户数的22%；这20户企业享受的贷款贴息金额仅占总贴息额的5%，远远低于平均水平。

据了解，某公司享受民贸民品贷款贴息优惠政策多年，2013年实现收入477亿元，年末货币资金81亿元，占同期总资产的比例高达24.8%，年末各类借款40亿元。2013年财务费用为-3309万元，而财务费用为负数的原因主要是货币资金增加导致银行存款利息收入增加所致。该公司2013年累计投放了89亿元货币资金委托商业银行进行理财，当年获得上亿元的投资收益。这些都说明，该公司资金充沛，流动资金并不是很缺乏。同时，公司具有很强的贷款议价能力，获取的银行贷款资金成本很低，甚至比同期贷款利率还要低。这种一户独大的情况也反映了民贸民品企业贷款贴息的惠及面不广、财政贴息资金使用效益有待提高的问题。

（三）民贸民品企业贷款难的局面未得到根本性扭转，贷款难问题仍然存在

民贸民品企业贷款贴息政策在减轻企业负担上发挥了很大作用，但在解决企业贷款难的问题上成效不大，诸多小微民贸民品企业依旧贷不上款。如：内蒙古某民族文化服饰有限公司是一家设计、制作和销售蒙古族服饰的民贸民品企业，担负传承和交流蒙古族文化、继承传统民族服饰的民族风情、凝聚蒙古族民族精神等重任。近年来，其设计生产的民族服饰得到国内外认可，曾获得“2014届国际民族服装大赛二等奖”等国际国内大奖。多年来，该企业想通过贴息贷款来扩大规模、提升效益，但始终未能如愿。据了解，大多小微民贸民品企业贷款难的主要原因在于：一是银行对企业的贷款抵押物要求过高。而多数民贸民品企业不能提供符合要求的抵押物或担保物，国家有关部门也没有出台针对民贸民品企业贷款担保的财税优惠措施。因此，这些民贸民品企业很难取得银行贷款。二是企业内部管理不健全，相关资料不符合银行信贷规定。商业银行方面普遍认为，部分小微民贸民品企业没有建立专门的财务制度，内部控制不太规范和健全，缺乏专职专业的财务人员，财务会计信息存在一定程度上的不实，难以全面、准确反映其经营成果。

（四）民贸民品企业贷款贴息政策与企业市场经营行为存在矛盾，市场化运作中留有计划经济的影子

调查发现，有部分已取得贷款的民贸民品企业由于政策限制，不符合贴息政策的个别条件规定，没有享受到贴息政策。如：有的企业是以比基本利率高的利率从商业银行贷款，还有的是从非承贷银行处贷款。由于政策规定过严，而无法享受到贷款贴息政策。这些规定包括：一是限定承贷银行准入形成政策壁垒。经过多年的发展，承贷银行由最初的农业银行扩展至目前的中行、农行、工行、建行、交行、农发行、招行、农信社、城商行九大银行系统。但是，仍然有很多银行如民生银行、兴业银行等未纳入承贷银行范畴，造成了政策壁垒，影响了银行市场主体的公平竞争。二是以贷款利率不准上浮作为贴息的基本条件饱受争议。当前形势下，企业融资成本居高不下，大多数中小民贸民品企业普遍存在着生产资金短缺、资金流动周期长的困难。商业银行在发放贷款方面对营利要求严格、门槛高，利率不准上浮的政策规定，缩减了商业银行的利润空间，影响了商业银行发放贷款的积极性，进而造成了诸多民贸民品企业无法享受贷款利率贴息的优惠政策。

（五）民贸民品企业贷款贴息资金拨付效率不高

按照财政部、国家民委、中国人民银行等三部门关于印发的《民族贸易和民族特需商品生产贷款贴息管理暂行办法》（财金〔2012〕139号）文件规定，省级财政部门在收到终审意见后2个工作日内进行复核，复核后向承贷金融机构支付贴息资金。但笔者在调研中发现，这在实际执行中存在困难，贴息资金难以及时到位，影响了政策的严肃性和资金的使用效益。究其原因，一是贷款贴息资金拨付环节过长。个别地区的贴息资金需要经过四级财政部门、五个多月才拨付到位。如果县级财力紧张，贴息资金还会滞留更长时间。二是地方财政部门垫付资金的积极性不高。尽管财金〔2012〕139号文件规定了“如因贴息贷款实际发放额超过预计数出现贴息资金不足，省(区)级财政部门应及时安排补足，并在下年度向财政部提出申请弥补”，但是地方财政不愿垫付资金。如内蒙古2014年前3季度民贸民品贴息资金需求达1.8亿元，而财政部预拨贴息资金仅为0.3亿元，尚有1.5亿元的资金缺口待弥补，但自治区财政厅未能垫付资金，造成贴息资金长时间不到位，影响贷款贴息政策执行和商业银行的贷款积极性。

三、政策建议

（一）完善标准，加强民贸民品企业资格认定管理

现行民贸企业范围和认定标准已经实施多年，未曾进行过大改动。如医药公司等部分民贸企业因改组、改制的原因，企业性质、名称、经营范围等都发生了很大变化，有的已经不再经营民族贸易，不再符合民贸企业实质。同时，收购少数民族农牧副产品这一条款太宽泛，在实际执行过程中难以准确把握。为此，建议有关部门进一步改进民贸企业认定办法，明确民贸企业的概念、范围、认定操作细则，以便于基层更好地贯彻落实国家政策和实施操作。此外，还要加强对民贸民品企业资格认定的监督和管理，防止个别民贸民品企业资格认定和实际生产经营不符，出现“挂羊头卖狗肉”等现象。

（二）明确导向，强化贴息政策扶弱济困的目标导向

针对部分基层地区为做大而做大民贸企业的冲动，将个别大型企业，乃至特大型企业纳入民贸民品企业贴息政策范围。建议国家有关部门对贷款贴息政策进行调整，设定单户企业最高享受金额的规定，如每年每户企业可享受不超过500万元的贴息。同时，扩大贷款贴息的享受范围，将那些真正具有民族特色的中、小、微民贸民品企业纳入贴息范围，不要让小微企业“被平均”，贴息政策不要“傍大款”。这样可以使有限的财政资金分散运用到广大民贸民品企业中，实现财政资金和贴息政策效益最大化、普惠面最广化，让中央的温暖普照在中、小、微民贸民品企业中。

（三）抓住重点，着力解决民贸民品企业贷款难的问题

调研发现，当前广大中小民贸民品企业最大的困难在于贷不上款，而不在于能不能享受到政策贴息。如果能贷上款，部分中小民贸企业甚至可以放弃贷款贴息。经济越是欠发达的民族地区，民族特色越浓郁，其贷款难的问题越是明显，特别是小微型民贸民品企业得到的贴息政策扶持越少。为此，建议有关部门在加强风险管理的基础上，积极创新金融产品，采取有效手段扶持中小民贸民品企业贷款，有效扶持民贸民品企业的健康发展。例如，可以尝试由中央财政、地方财政从贷款贴息资金中拿出一部分资金注入设立民贸民品贷款担保资金池，向规模较小的民贸民品企业提供贴息贷款的融资担保；也可以尝试由地方民贸民品企业自愿出资建立小微企业互助担保基金，通过市场有偿运作，为区域内小微民贸民品企业贷款提供互助担保，必要时可由地方政府再配套一部分资金。帮助民贸民品企业贷款，享受到贷款贴息政策，增强企业发展后劲。

（四）规范运作，减少民贸民品企业贷款贴息政策壁垒

通过进一步简政放权，减少政策的人为干预，充分尊重市场规律，激发市场活力。一是放开享受贴息政策的承贷银行范围限定。在政策范围之外的金融机构流动资金贷款不能享受贴息政策优惠，一定程度上影响了民贸民品行业的发展。为此，建议有关部门放开对民贸民品贷款承贷银行的限制规定，将国家有关部门批准的合法金融机构全部纳入承贷银行范围，扩大优惠政策的普惠面。二是允许贴息利率适当上浮。建议有关部门放开民贸民品企业贷款基准利率的限制性规定，进一步调动商业银行扶持民贸民品发展的积极性，进而规范民贸民品贷款贴息政策，减少贷款利率上弄虚作假的动机，从而进一步激活民贸民品企业贷款，降低政策门槛，加大对规模较小的民贸民品企业扶持力度。

（五）转变作风，加大贷款贴息资金管理服务力度

有关部门要在做好国家有关民贸民品企业贷款贴息政策宣传的基础上，加强对民贸民品企业贷款贴息资金的管理和服务工作，及时了解和掌握贴息政策执行中存在的问题，不断总结经验，推广典型。简化贷款贴息资金程序，减少中间过渡环节，缩短拨款周期，必要时可以推行省级财政或授权财政部驻各地专员办开展国库直接支付，提高贷款贴息资金的拨付效率，用好用足相关优惠政策，为民贸民品企业发展壮大提供有效支撑。■

（作者单位：财政部驻内蒙古专员办）