推进金融服务业有序开放的若干思考

郝洁

我国金融服务业不论在制度层面还是市场层面，均处于开放程度较低的水平。目前，外资金融机构的准入依然要审批，审批程序透明度不高，审查监督机制不够完善。推进我国金融服务业的有序开放，应以主动开放为主线，明确我国金融业的开放底线，进而实现有效的应对。可优先考虑放宽部分非银行金融机构以及金融中介公司的市场准入条件，保留重点领域的股比限制和业务限制。

一、我国金融服务业开放程度评价

2001年加入WTO后，我国金融服务业进入逐步开放轨道。2006年入世过渡期结束，开始全面履行市场准入承诺，构建了以《外商投资产业指导目录》为核心、以相关国内金融法律规章为支撑的金融服务业对外开放体系。

（一）从制度开放角度看，我国金融服务开放程度低于美欧、日韩等发达国家，高于印度、俄罗斯和巴西等新兴市场国家

世界银行的服务贸易限制指数（STRI）针对103个国家对服务贸易准入的限制性措施设立了评价指数。该指数显示，与发达国家相比，我国金融服务业开放程度偏低；在新兴市场国家中，我国金融服务业的开放水平则较高。世行2011年STRI指数显示，发达国家中日本、韩国、德国、法国和英国STRI指数分别为1.9、2.3、1.3、1.3和0.6；而美国和澳大利亚的STRI指数分别为21.4和36.4。我国STRI指数为34.8，印度、俄罗斯和巴西分别为48.1、46.7和36.1，我国金融业制度开放程度高于这三个国家。从中美具体情况来看，美国银行业与保险业的STRI指数分别为21.3和21.7；我国则分别为32.5和38.3，开放程度有明显差距。

（二）我国金融服务业的市场实际开放程度在全球处于较低水平

在全球范围内，近年来外资银行正在扮演越来越重要的角色。根据IMF报告《外资银行：趋势、影响和金融稳定性》，2009年全球外资银行占所在国银行总资产的平均比重为13%。各国该比重的差异很大。OECD国家平均比重为12%，其中美国18%、英国15%、德国12%、韩国19%，但日本、澳大利亚、加拿大和法国比重仅为3.75、2%、5%和6%，是发达国家中金融市场开放程度较低的国家。从金砖国家看，南非、巴西和俄罗斯比重较高，分别为22%、22%和12%，印度仅为5%。同时，从外资银行数量占所在国银行总数的比重看，多数国家在20%以下。美国和韩国分别为32%和24%。而巴西、印尼、新加坡和英国已达到或超过50%。说明在部分金融业相对开放的发达国家和个别新兴市场国家外资银行的数量比重较高。

我国外资银行的资产比重处于全球较低水平，呈现缓慢上升、小幅波动的特点。该比重由2004年的1.3%上升至2007年的2.3%，其后回落至2012年的1.8%。从我国外资银行资产的总量看，则由2004年的5160亿美元上升为2012年的24582亿美元，增长3.8倍；同期我国存款货币银行资产总量增长3.45倍，因而外资银行在我国银行资产总量中的比重变化不大。我国外资银行的数量比重为19%，明显高于资产比重，且呈现比较显著的上升趋势。巴西、南非、俄罗斯、印度分别为38%、22%、19%和12%。

综合来看，我国金融服务业开放不论在制度开放还是市场开放层面，均处于全球开放程度较低的水平，未来仍有较大的开放空间。

二、当前我国金融服务业开放面临的主要问题

（一）我国金融服务业的市场准入仍有较多限制

以WTO金融业开放承诺和国内金融相关立法为基础，我国颁布了《外商投资产业指导目录》（简称《目录》），将国民经济分类中金融业大类中的多数行业列入《目录》的限制类产业中。2013年上海自贸区负面清单将《目录》中限制类产业全部纳入，此外还增加了保险代理、保险公估公司和保险资产管理公司，以及小额贷款公司、融资担保公司和融资租赁公司等内容。2014年7月，上海自由贸易试验区2014版负面清单出台。和2013年比较，特别管理措施由原来的190条调整为139条，减少26.8%。在金融服务业，新领域版负面清单将“限制投资银行、财务公司、信托公司、货币经纪公司”改为“投资银行业金融机构须符合现行规定”，并删除了“投资小额贷款公司、融资性担保公司须符合相关规定”，其余内容依然保留。此次在金融服务业领域的修改力度不大。

列入《目录》限制类的金融服务产业，均是在相关国内法律规章中对外资准入设立了相应的条件。主要包括：《外资银行管理条例》及《实施细则》、《非银行金融机构行政许可事项实施办法》、《外资保险公司管理条例》及实施办法、《证券投资基金管理办法》等规章，以及近期拟修订的《外资银行行政许可事项实施办法》。以上部门规章由各金融行业监管部门制定，在机构设立条款中均对外资机构的发起人或投资人的条件作出了与内资机构不同的限制性规定，包括最高参股比例、上年年末总资产、国际评级机构评级、财务状况、资本充足率等。

（二）外资金融机构的准入依然要审批，审批程序透明度不高，缺乏审查监督机制

目前，我国外资银行、外资保险公司、外资证券公司以及其他外资金融中介公司的设立均需要经过审批程序。因而，主管机构审批程序的公开、公正、透明成为金融服务业开放的重要环节。但在实际审批过程中，仍存在审批环节繁多、所需材料的规范性要求及模板不够透明、同样材料在多部门重复提交、政府咨询服务系统性不强等问题。

此外，各规章中对于监管部门的行政许可行为尚未建立完善的审查监督机制，缺乏对外资申请设立金融机构的行政复议程序，不利于通过行政程序和法律程序监督金融监管部门的审批，不利于实现外资金融机构准入前的国民待遇。

三、对美国、韩国金融服务业开放以及金融监管改革的借鉴

（一）美国作为全球最发达和金融业竞争力很强的国家，其金融服务业在制度与市场层面的开放度并非最高

美国对外资金融机构准入仍保留部分限制。主要包括：不允许外国银行分行从事信用卡联盟、储蓄银行、住房贷款等业务；外资银行的子行及分行的董事中的多数应为美国国籍；不允许外资保险公司从事汽车强制保险业务；外资保险公司不得在3个以上州设立子公司，除非已在其他州获得许可等。

在国际条约方面，美国在其签署的FTA以及双边投资协定中构建了市场准入的负面清单模式。首先，在协定正文条款中，对投资本国所有行业做出正面承诺。包括赋予外国投资者国民待遇和最惠国待遇；承诺不向外国投资者施加业绩方面的要求；承诺不要求外国投资企业必须任命特定国籍的人作为董事会成员。其次，在协定附件中，以负面清单的方式列出不适用承诺的保留行业。负面清单包括三个附件，分别是措施列表、行业清单以及金融业列表。美国将金融服务单独列入附件三，可见其对金融业的重视程度。美国负面清单中，在联邦政府层面将银行业与保险业国内法中现有的、不符合国民待遇和最惠国待遇的措施均列入附件三；在州政府层面，则给予地方一揽子豁免权，纳入所有现存的不符四项承诺的州政府措施。综上，美国构建其负面清单的基本逻辑是将国内法与协定条款有效衔接，即将国内法中现存或未来可能纳入的与协定正文四项承诺不符的内容尽可能纳入负面清单内容。

国际金融危机后美国在金融创新与维护金融稳定方面寻求新的平衡，在严格金融监管方面进行了多重改革。包括成立金融稳定监督委员会以防范系统性风险，对金融机构提高资本金要求、限制银行从事高风险业务等。“沃尔克规则”于2014年生效，该规则旨在使吸纳储蓄的金融机构回归吸收存款、发放贷款等“效用银行”的业务，减少无关的投机活动，维护存款人资金安全及金融秩序稳定。总之，美国在金融监管方面正趋于更加严苛，更强调金融稳定性和防范大型金融机构可能的系统性风险。美国金融监管制度的不断调整完善对于其金融服务业的高度开放构成有效保障。

（二）亚洲金融危机后韩国金融服务业大幅度开放，成为金融服务业最开放的国家之一

亚洲金融危机使韩国本土商业银行受重创。韩国政府为补充商业银行的资金困难，1998年接受IMF开放金融市场的条件，开放资本市场和金融市场。目前韩国金融服务业在制度和市场层面都是全球开放度较高的国家之一。其在世界银行和OECD金融业服务贸易限制指数（STRI指数）均低于美国。尽管如此，韩国对于外资银行和外资保险公司仍有少量的准入限制，主要集中在外资股权比重限制、董事会成员国籍、执照数量限制以及公平竞争方面的障碍等。

亚洲金融危机后，在金融服务业大幅开放的同时，韩国加快改革金融监管体制，设立金融监督委员会、韩国存款保险公社和韩国资产管理公司等机构，实施审慎原则下的综合监管，对于有效防范金融业系统性风险起到了保障作用。2007年次贷危机后，韩国继续完善金融监管与强制保险制度，重新划分金融管理相关部门的职责权限，扩大金融监管覆盖面，提高监管效率。

韩国金融市场较高的开放程度对国内金融体系产生双重影响。从有益方面看，外资金融机构将国际化管理与经营标准带入韩国，提升了本土银行效率，对银行业降低不良资产和制度改革发挥了积极作用。但金融业全面开放导致外资银行大量进入，使得韩国银行借贷结构发生了较大变化，公司贷款减少、私人贷款增加，对中小企业贷款较少、对家庭贷款的比例较高，导致韩国银行对国内长期投资和企业资金支持的力度减弱。研究显示，美国次贷危机以来，韩国的外资银行比本土银行更敏感地提早收缩放贷，在一定程度上与韩国政府的经济调控意愿脱节。

总体看，韩国金融服务业开放并不是推进其金融体制改革的主导因素。亚洲金融危机后韩国向外国投资者出售银行股权是制衡国内财团势力和打破官僚金融体系的不得已选择。韩国快速开放金融市场是希望引入外资银行改变国内的借贷文化。韩国的经验表明，在金融服务业开放的同时，政府采取的审慎监管态度以及提升金融监管能力对维持金融市场稳定至关重要。

四、对我国金融服务业有序开放的建议

（一）应以主动开放为主线，明确我国金融业的开放底线，进而实现有效的应对

主动开放是根据我国金融业各行业的竞争力状况，对现有国内法律规章中外资金融机构的准入条件进行修订。对于我国竞争力较强、在金融市场中影响力不大的行业，可以对内外资金融机构的市场准入设立统一要求，实现内外资金融机构在准入上的国民待遇，推进我国金融服务业的主动开放。

在国内相关法律规章修订的基础上，缩减《外商投资产业目录》中的限制类条款，并将调整后的限制类条款纳入中美双边投资谈判的负面清单中，以应对谈判中来自美国的压力，实现积极有效的开放。

（二）优先考虑放宽部分非银行金融机构以及金融中介公司的市场准入条件

一方面，对于《非银行金融机构行政许可事项实施办法》中规定的外资机构设立财务公司、金融租赁公司、货币经纪公司，可以考虑内外资实现同等条件下的市场准入。另一方面，对于保险经纪公司、保险代理公司、保险公估公司、保险资产管理公司、证券投资咨询机构以及期货公司等金融中介公司也可考虑放低现有外资机构门槛或实现与内资公司同等条件下的市场准入条件。

（三）应从我国经济发展以及金融业竞争力的实际水平出发，适度推进金融服务业有序开放，保留重点领域的股比限制和业务限制

对于外资银行、外资寿险公司外资证券公司等重点领域应保留适度的外资股比限制以及相应的准入要求。外资金融机构在国内经济中的比重如果超过一定的适宜限度，会给国内经济发展、尤其是实体经济的资金支持以及金融市场的稳定性等带来不可控因素。因此，从金融安全与稳定的角度考虑，我国应当将外资金融机构在国内经济中的比重控制在合适的范围内。美国作为经济最发达的国家，对于外资金融机构仍保留了限制性条款。我国也应明确我国金融服务业的开放底线，确保金融业的主导权和金融安全。

（四）完善与我国金融服务业开放水平相适应的金融监管制度

金融监管体系必须与我国金融市场的发展阶段和实际情况相符合。在推进金融服务业开放进程中，应针对可能面临的金融风险积极完善我国的金融监管制度。如何在金融开放与创新的同时维护金融秩序的稳定将是我国推进金融改革的重点。当前利率市场化、汇率改革和资本账户开放正加速推进，金融服务业和市场开放步伐也在加快，一系列创新金融模式不断涌现。在此背景下，应将防范金融系统风险作为重中之重，明确系统性风险监管机构及监管职责，加强对系统性风险信息的监测、分析和共享。同时进一步完善风险协调机制，签署监管信息共享协议，建立金融风险信息共享制度。

另外，在金融服务业开放进程中应提升金融监管部门审批程序的透明度、效率和合理性，加强对审批程序的监督。完善金融监管部门行政许可的行政复议和司法审查制度，在相关法律规章中明确规定对外资金融机构设立的行政复议制度及司法审查制度，规范监管部门的审批行为。

注：

STRI指数为服务贸易限制指数，该指数越高则显示服务开放程度越低，反之亦然。

（作者单位：国家发展改革委外经所）