服务业开放与限制：美国的经验与启示

洪群联

十八届三中全会提出，构建开放型经济新体制。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。服务业对外开放正成为我国构建开放型经济新体制的重要内容。美国是全球服务业和服务贸易最为发达的国家之一，是经济开放度和自由度最高、市场经济最为完善的国家之一，了解美国服务业市场开放程度及其相关限制措施和考虑，对于我国进一步开放服务业市场，维护国家产业安全等具有参考借鉴意义。

一、美国服务业对外开放概括

从服务业政策的历史演变来看，美国服务业市场的开放也经历了从限制到开放的过程。伴随着全球化进程的加快和国家贸易的快速发展，特别是WTO框架的不断完善，各国相互开放服务业市场，美国服务业对外开放的广度和深度有了进一步发展。

（一）完善的服务贸易政策体系

美国服务业对外开放的制度框架主要体现为美国单边、双边、区域和多边服务贸易政策体系：单边自主的政策，如1974年通过的《外贸法》、1984年通过的《贸易与关税法》、1988年通过的《综合贸易与竞争法》等。在多哈回合谈判，美国提出了服务业方面的草案“The United States of American， Initial Offer”，主要反映了乌拉圭回合谈判结束后美国在服务业相关法律法规方面做出的改进；双边和区域贸易政策，如美国先后与以色列、约旦、新加坡、智利，中美洲五国和多米尼加、加拿大和墨西哥、摩洛哥、澳大利亚、阿曼等签署了自由贸易协定；多边贸易政策：如美国积极推进服务贸易和知识产权纳入WTO谈判内容，完成了乌拉圭回合多边贸易谈判并签署了《服务贸易总协定》（GATS）。

（二）全球吸引和利用外资最多的国家

近年来，美国吸引外国直接投资多在1000亿美元以上，2008年更高达3063.65亿美元。根据《2014年世界投资报告》，美国2013年吸引外资1880亿美元，约占全球的12.9%，居全球首位。从分行业的角度看，近年来美国服务业利用外资的比重保持在28%以上（不含其他产业），其中2008年高达55.12%。为了鼓励和支持在美投资，2011年6月15日，美国总统奥巴马宣布发起“选择美国倡议”，成立由美国商务部牵头、23个部门参与的“联邦部际投资工作小组”，美国商务部下设“选择美国”办公室，负责提升在联邦层面协调吸引外国投资的力度。

近年来特别是加入WTO以来，我国对外直接投资保持快速增长。根据我国境内投资者在美国设立的1700多家直接投资企业的统计数据汇总显示，2011年中国对美国投资流量为18.11亿美元，存量为89.93亿美元，2011年末境外企业雇佣美国当地雇员1.4万人。其中，服务业从对美投资流量占45.9%，对美投资存量占50.5%，覆盖了金融业，批发和零售业，租赁和商务服务业，交运运输、仓储和邮政业等大部分服务业。

二、美国服务业对外开放限制

（一）对外资准入实行限制性措施

尽管是全球贸易最自由的国家，美国对外国投资并非毫无限制。其出于国家经济利益和安全的考虑，对外国投资者投资原子能、卫星通信、国防以及火力发电等重点领域、关键行业对存在一定限制，规定必须由本国公民、企业或组织控制。同时，通过设置外资准入前置条件加以限制，如依据美国《公共土地法》与《采矿许可法》，外国投资者可以在美国的公共土地上面铺设煤气和石油管道、开采矿藏并修筑铁路，但以投资者本国政府向美国投资者提供对等权利为前提。来自于未与美国政府订有类似条约国家的投资者则不享有该权利。

美国对外资准入限制主要实行针对外资的审查制度和针对外资并购的监管。前者如1976年《国际投资调查法》与1977年《改善国内外投资申报法》对外国投资者施加了一般性申报义务，该规定要求外国投资者有义务主动向政府主管机关申报其经济活动。《托拉斯法》、《证券法》、《环境保护法》和《劳工法》等，也对外国投资者进行实际性约束。“9·11事件”后，美国对国家安全日益重视，影响到美国对外资并购的限制。2007年时任美国总统布什签署了《外商投资与国家安全法案》，该法案对外资进入美国某些行业进行了全面的限制。该法案规定，除了传统意义上的“国防安全”以外，“国家安全”还应涵盖一切“如果遭破坏或受外国人控制将对美国的国家安全构成威胁的系统与资产”，如银行、关键技术、基础设施等领域。外资并购若对美国在某些关键技术领域的世界领先地位构成威胁，或对美国本土就业造成负面影响，也将视为威胁美国国家安全。同时，美国总统有权中止或禁止任何被认为对美国国家安全构成威胁的外资并购、收购或接管美国公司的商业行为。

（二）服务业具体行业的开放限制

从总体上看，美国奉行服务业对外自由开放，但在实际运行中出于国家安全的考虑，或出于保持产业竞争力和保障国内充分就业的需要，或受地方政治、文化、社会等具体情况的影响，对外国资本进入美国服务业市场设置了许多限制，从而形成了“形式上总体开放，实际上有所限制”或“大门开放，小门不开放”的事实格局。从具体行业看，美国服务业对外开放的具体限制主要有：

1、金融业

美国对外国银行的市场网络和业务范围进行了严格限制，已经进入美国的外国银行每增设一个经营网点都必须重新办理申请。阿拉巴马、堪萨斯、马里兰、北达科他州仍然不允许设立分行或代理行。亚利桑那、阿肯色、科罗拉多、堪萨斯、肯塔基等州禁止外国银行设立代表处。在直接保险方面，各州对保险公司董事会中美国公民的数量和比例有不同的规定，路易斯安娜要求100%，华盛顿75%，俄克拉荷马州和宾夕法尼亚2/3。在保险经纪人方面，怀俄明州禁止将许可发放给非本州的居民，阿拉巴马、阿肯色、加利福尼亚、路易斯安娜州对非居民的业务范围有一定的限制。阿拉巴马的非居民不能经营人寿、健康等险种。阿肯色州则将非居民的业务范围限制在财产险、意外伤害险、海险等。

2、运输业

《美国大陆架法》和《1920年商船法》限制外国船只从事近海和美国国内运输业务，美国国内的运输只能由美国船从事，且75%的船员是美国人的船舶经营。对于经营美国沿海和内河航运的船公司、外国个人公司或政府，在该美国船公司的股份不得超过25%。联邦政府支出项目的运输也由美国船舶承运。国内航线只限于由国内航空企业营运。在美国的航空公司里，外国所有的股份不能超过25%，董事会主席和2/3以上的股东和管理者必须是美国人。从事国内航空客运和货运服务的机组人员必须是美国公民或常驻居民。《美国飞行法案》要求由美国政府提供经费的货运和客运运输需由美国航空公司来承运。

3、通讯服务业

外国公司以及外方持股20%以上的美国公司都不能经营基础电信服务。外国公司不能经营广播、电视业务，而且受外国法律管辖的公司、20%的股权由国外持有的公司，或者受某一美国公司直接或间接控制，且这一公司25%的股权由国外持有，都不能经营广播、电视业务。

4、专业服务业

在法律、咨询、会计、审计、建筑和相关工程服务、咨询等方面，但仍然存在大量限制。对专业服务的监管权保留在州一级，在许可证发放和注册上存在限制。一个在国外合格的专业人员在进入某一州时，必须满足大量的当地法律和法规要求。美国各州都规定了对外国专业人员服务机构发放营业执照的法规。

5、旅游业

美国不允许有外交或官方地位的旅游机构在美进行商业经营，或在商业交易中担任代理或委托人。各级政府仅对部分导游服务给与许可。

三、美国服务业开放限制对我国的启示

随着我国经济实力不断提升，对外开放程度不断提升，服务业日益成为跨国投资的热点。但我国服务业对外开放中隐藏了产业安全问题，我国服务业企业总体规模小、管理水平低、竞争力弱，面对跨国公司的激烈竞争，压力巨大。例如，在零售业领域，大型超市为主要业态的外资零售企业在我国市场已占据了绝对优势地位。

为此，在稳步扩大服务业对外开放的同时，重视服务业产业安全问题、对外资准入和并购加以适当限制十分必要。一是加强服务业产业安全问题的研究，明确哪些行业涉及国家安全问题，应该以予限制，尽快制定服务业准入负面清单，形成顶层设计；二是要加快外资准入制度建设，加快形成以探索推进准入前国民待遇和负面清单管理模式，完善外资准入投资的相关立法。如美国为适应经济形势变化，动态地对本国的外资立法进行修订，取消不适应经济现状的审批流程，推出“一站式”服务，为企业提供极大便利。可以借鉴美国将部分行业的具体限制下放的做法，允许我国各省、市、自治区结合本地实际，采取立法形式对外资准入设置差异化条件；三是借鉴国际成熟的外资准入限制措施，加快我国外资准入限制的审查制度和并购监管措施建设，形成适应我国实际的限制措施；四是尽快制定科学合理的产业安全预警体系，对外资已进入的行业实行动态化的事后安全预警监控。特别是结合《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律，加强对行业企业的监督管理。此外，应对产业安全问题关键还在自身。鼓励企业“苦练内功”，提高管理水平、增强创新能力，不断做大做强，提升本土企业应对国际竞争和风险挑战的能力。

（作者单位：国家发展改革委产业所）