国有企业改革及混合所有制经济发展问题研究

河南省社会科学院课题组

摘要：以河南省为样本，在总结国企改革及混合所有制经济发展的现状和问题的基础上，可以深入分析我国国企改革及混合所有制经济发展面临的机遇、挑战因素，并依据我国全面深化改革的精神和地方实际，提出当前及今后一个时期我国国有企业改革及混合所有制经济发展的总体构想和总体战略，谋划战略思路，选择改革路径，明确六大战略重点领域，制定战略步骤和战略目标，并有针对性地提出对策建议。

关键词：国有企业改革；混合所有制经济；国有资产

中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0046-04

2014年是我国新一轮国企改革元年，党的十八届三中全会对于国企改革的定调，掀起了国资管理和混合所有制经济领域的一场新变革，各地国资委关于本地国有企业的改革方案次第出台。纵观河南乃至全国的国企改革仍旧存在诸多问题，需要从根本上解决制约国企改革和混合所有制经济发展的桎梏和短板。本文以河南为主要研究样本，深入剖析目前在推进国有企业改革及混合所有制经济发展中所面临的问题，并提出相关的战略思路和发展路径。

一、河南国企改革及混合所有制经济

发展现状和问题河南在推进国有企业改革和发展混合所有制经济中，在多个方面不乏大胆创新之举，也取得了丰硕的成果，为深化国企改革积累了不少宝贵经验，但在总体上偏向于保守，仍旧存在诸多问题。

1.现状与成效

（1）实施战略性调整，有效提高国有资产质量。通过国有经济布局和结构调整，河南省国有资产在从一般竞争性领域和劣势企业退出的同时，加强向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业及关键领域的进入，有效盘活了国有资产，提高了国有资产质量。截至2013年底，全省地方国有企业（独立法人单位，下同）共4062户，资产总额达到1.8万亿元，年均增长15.3%；净资产达到5200亿元，年均增长14.8%；营业收入达到7650亿元，年均增长14.2%；实现利税达到445亿元，年均增长12.9%。①。

（2）深化国企改革，培育合格市场主体。河南通过加快转换经营机制、完善治理结构等措施，稳步推进国企改革，使企业活力和竞争力进一步增强。河南先后对5000多户企业实施了改革改制，98%的国有工业企业实现产权多元化，做强做大了一批市场主体，对2400多户一般竞争性的中小企业实行了改制退出②。按照先易后难、因企制宜的原则，先后在建设集团、国控公司、中油气公司、郑州粮批、航投公司、商贸集团等6户企业开展规范董事会试点工作。同时，把深化内部改革作为激发企业活力的关键举措，初步建立起管理者能上能下、人员能进能出、收入能高能低的新机制。

（3）推进企业重组整合，优化国有经济布局结构。围绕煤炭、化工、钢铁、有色、装备制造等12个优势板块，河南深入推进跨所有制、跨地域、跨级次的调整重组，推进国有资产布局结构优化。加强省内优势企业重组整合，实施河南能源集团、中国平煤神马两大集团的重组整合；整合相关领域资产组建河南铁投公司、文投公司、水投集团、航投公司等省级投融资平台。推动一拖与国机、洛铜与中铝、洛玻与中建材、洛耐与中钢、焦作万方与中铝、新飞汽车与中航工业、平高和许继与国网等进行战略性重组。

（4）发挥国有企业引领支撑作用，服务全省经济社会发展大局。河南省立足提高企业发展质量和效益，加快改革调整步伐，不断提高监管效能，实现了国有资产保值增值，有效发挥国有经济的引领、支撑、示范、表率作用。以省管工业企业为骨干，形成了河南能化新洛轴工程和鹤壁循环经济产业基地、平煤神马盐化工产业园、安钢千万吨精品钢精品材基地等重要产业基地。支持省管企业加快建设郑州机场二期工程、河南铁投公司省内城际铁路、河南交投集团高速公路网，郑州国际路港物流园、河南保税物流中心等重点项目。培育了一批大型企业集团和知名品牌。目前，河南省国有企业入围世界企业500强1户、中国企业500强8户。

2.问题与制约

（1）国企改革顶层设计缺失。无论是国家层面，还是省市县层面的国企改革，均没有现成的成功经验、模式和样本可以借鉴套用，一直缺乏顶层设计。河南国企改革也缺少科学系统的总体规划和制度设计，国企改革的具体法律和操作规则、配套政策和措施至今仍然不够健全完善。在这种情况下，国企改革的有序推进和改革的有效性、公平性难免受到一定的影响，在一定程度上造成国有资产的损失和企业及职工利益的损害，付出了较大的改革成本。

（2）政府行政干预过多。与经济领域改革相比，政府改革相对滞后，行政干预过多，政企、政资关系仍未理顺，政企分开、政资分开缺乏明确具体的要求，多头管理、“九龙治水”现象比较严重。国资委与政府、国资委与其他管国企的党政部门、国资委与所投资企业、各级政府的国资委之间的关系仍未理顺，国有企业上项目审批层级多、时间长效率低。国有资产监督管理机构有待准确定位，监管机制尚未成型，体制尚不健全。国企改革层面长期注重政府主导作用，忽视企业是市场主体这一基本经济规律，在国有资产体制改革方面一直没有取得关键性的突破，造成产权制度与公司改革的不彻底。

（3）国有资产配置效率不高。河南国有资本布局基本上固化于既有国有企业的所在产业领域，国企改革没有与产业布局调整结合起来，国有资产配置效率不高。从行业分布看，河南省国有经济主要布局在工业和基础设施领域，金融、物流、文化等服务业比重相对较低；从区域布局上，市县层面存量较大，企业数量和资产总量占比均超过一半。在全部国有企业中，工业企业数量占总数的30%，国有资产占总量的42.4%；社会服务企业数量占总数的11.6%，国有资产占总量的27.5%；交通运输企业数量占总数的3%，国有资产占总量的10.7%；金融企业数量占总数的0.8%，国有资产占总量的4%；批发和零售业企业数量占总数的20%，国有资产占总量的3.8%。国有企业国有股“一股独大”的情况仍很突出，国有控股及国有独资企业占比过高，股权结构单一。

（4）国有企业经营效率偏低。河南国有企业大而不强的问题比较突出，国有企业资产负债率偏高。国际金融危机以来，河南规模以上工业企业资产负债率明显下降，而同期河南规模以上国有控股工业企业资产负债率却有所提高，总资产收益率不到1%，比规模以上工业企业低5个百分点以上，抵御市场风险的能力较差。在河南省国资委监管的28家国企中，2013年有9家企业的净利润呈负增长。近年来，受国内外多重因素的影响，部分行业出现了市场竞争过度、产能过剩的局面，钢铁、煤炭、化工、水泥、造纸等行业尤为严重。

二、国企改革及混合所有制经济发展的总体构想

根据党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，结合我国国有企业和混合所有制经济发展的实际状况，提出以下推进国有企业和混合所有制经济发展的总体构想。

1.总体战略

围绕国有资产保值增值和国有企业做强做优目标，不设禁区，不避雷区，不留死角，全面改革。坚持市场化改革方向，立足“两放活，两提升”，按照“全面混合，提升三力；市场导向，分类实施；优化增量，盘活存量；有改有退，优化布局；创新监管，强化主体”的战略思路，积极探索国有经济多种实现形式，突破性发展混合所有制经济，把国有企业打造成合格的市场主体，增强国有经济活力、竞争力和控制力，在构建现代产业体系中发挥引领支撑作用。

第一，全面混合，提升三力。本轮国资国企改革应不设禁区，全改全混。根据不同国有企业的功能定位确定合适的国有股权比例，全面推动开放性市场化重组整合，推进全部国有企业突破性发展混合所有制经济，国有资本持股比例原则上不设限制，加快实现国有企业产（股）权多元化。着力提升国有资产证券化率，推动国有企业整体上市或核心业务资产上市，促进现有国有控股上市公司更好发挥资源整合平台作用，积极引进民间资本和社会资本，培育一批混合所有制企业，增强国有经济活力、竞争力和控制力。

第二，市场导向，分类实施。坚持市场化改革方向，依法依规分类推进改革，按公益型、竞争型、中间型三个类别对国有企业分类实施改革。公益型国有企业重点采用国有绝对控股公司组织形式，引入有行业管理经验的外部投资者参与决策与管理，积极引入行业监督和社会评价。竞争型国有企业放开股权比例限制，按照市场化方向积极引进其他战略投资者，推进以外部董事占多数的董事会建设。中间型国有企业兼具公益型和竞争型特征，如交投、铁投、航投等企业，保持国有控股，改组成国有资本投资公司。

第三，优化增量，盘活存量。增量按照国有企业改革精神优化投资结构，支持国有企业在新上项目时积极吸引民营资本、投资基金等战略投资者介入，新上项目可以单独成立混合所有制公司，优化股权结构，探索新的管理方式和经营方式。现有国有资本存量是改革的重点，积极推动企业通过重组、分拆、交叉持股、退出、破产等方式，尽快盘活存量资产，激发新活力新动力。

第四，有改有退，优化布局。抓住本轮国资国企改革的机遇，坚持有改有退，优化国有经济布局的方向、分布和路径，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，国有资本更多的聚焦在基础设施、公共服务、民生保障等关键领域以及战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业等。通过合并、划转、并购等方式对产业相近、行业相关、主业相同的国有企业进行联合重组，建立健全国有资本退出机制，全面清理空壳国有企业，妥善处理历史遗留问题，抓紧盘活低效资产，通过多种方式从不具备竞争优势、产能过剩、三高一低及无法有效发挥作用的行业与领域中有序退出。

第五，创新监管，强化主体。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，创新国资监管方式方法，探索“以管资本为主加强国资监管”的新模式和新方法，分开国资委出资人和监管方的职能，出资人可由运行成熟后国有资本运营公司承担，国资委专门行使监管责任。减少审批事项，尝试推动负面清单管理方式，切实落实企业自主经营权，把应该由企业决策、管理的事项全部交给企业，不干预企业法人财产权和经营自主权，进一步强化国有企业的市场主体地位。

2.路径选择

第一，国资运营平台化。以国有资本运营公司和固有资本投资公司为重点，打造一批国资运营投资平台。支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，在若干支柱产业和战略性新兴产业打造一批具有国际竞争力的民族企业。支持国有资本投资公司逐步向国有资本运营公司转型，搭建省级国有资本运营公司，打造真正的国有资本运营集团，促使其开展市场化资本运作。打造一批混合所有制经济的产业发展平台，支持国有企业与其他所有制企业、各类投资机构联合设立产业发展基金以及其他各类创投基金，引导新兴产业、支柱产业发展。

第二，产权结构多元化。通过引进战略投资者、股权置换、项目合作、改制上市等多种形式，全面推进国有企业股份和投资主体多元化，促进混合所有制经济发展。大力支持非国有资本参与国有企业改制重组，积极引入社保基金、保险基金、股权投资基金、风险投资基金等投资特许经营行业、战略性新兴产业和创投行业。鼓励国有股权依法向境内外投资者转让，推进地方国有企业与中央企业合资合作。通过公开产权市场引进战略投资者，规范产权交易流转，避免资产贱卖和流失。

第三，国有资产证劵化。按照上市一批优势企业、重组一批上市公司、培育一批后备企业的思路，推进国有企业上市，打造一批公众公司。鼓励国有企业充分利用包括主板、中小板、创业板、全国股份转让系统和区域性股权交易场所在内的多层次资本市场上市挂牌。支持已有上市公司的集团利用上市公司平台核心业务资产整体上市，逐步使上市公司成为国有企业的重要组织形态。省级大型产业集团和规模较大的政府投融资平台公司，加快筛选、确定上市后备企业，努力实现每户企业控股至少1家上市公司的目标，并逐步实现核心业务资产整体上市。

第四，法人治理规范化。推动国有企业完善法人治理结构，健全现代企业制度，规范董事会的制度建设和运行机制，全面落实董事会在重大决策、薪酬考核、选人用人等方面的职权。竞争性企业实行外大于内的董事会结构，积极推行财务总监外派制度，探索实行首席财务官制度，完善监事会内设外派运行机制。提升国有企业依法规范经营管理水平，探索建立更加公开透明的国有企业财务预算等重大信息公开制度，主动接受人大和社会公众监督。

第五，高管选聘市场化。积极探索国有企业职业经理人的管理模式，完善国有企业职业经理人制度，加大高管市场化选聘力度，形成良好的选人用人机制。国有企业对新选任企业经理层人员（包括总经理在内）原则上都实行市场化选聘。逐步推动现有的出资人推荐经理层人员向市场化管理方式转变，加快形成经营者能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化经营机制。实现国有企业重要职位全球招聘，每年面向全球招聘一批复合型高层次领军人才，使省管国有企业高级人才引得来、留得下、稳得住、干得好。

第六，国资监管清单化。国有资产由“管资产向管资本转变”，转变国资委监管职能，并进一步“简政放权”，从目前以“审批审核”为主的监管方式向“优化布局和调整结构”为主转变，尝试实施“清单管理机制模式”，省级层面加快研究监管清单、报告清单和问责清单的清单管理机制模式，尝试将国资委作为出资人的放投资决策、业绩考核和高级经营管理人员选聘等方面的部分职权下放给建设规范的企业董事会行使，不再干预企业具体经营决策，提高企业自主决策权和决策效率，以监管模式的转变提升国有资产的市场活力。

第七，国企信息公开化。提高本轮国有企业改革信息公开化水平，建立国有企业改革新闻发言人制度，由国资委负责，向社会及非公有制企业及时公布本轮国资国企及混合所有制改革的进程及有关信息，提高非公有制企业及其他社会资本参与国有企业改革的积极性。同时，提高国有企业运营透明度，完善国有企业经营管理信息公开机制，强化国有非上市公众公司、国有上市公司的信息披露管理，及时向社会公众公开企业信息，接受社会公众监督，让参与投资者放心。

三、加快国企改革和混合所有制

经济发展的对策建议为积极顺应改革潮流，确保深化国资国企改革和加快推进混合所有制经济发展取得实际成效和重大突破，提出以下几点对策建议。

1.全面研究总体规划和操作制度体系

依据国家的国企改革意见和各地国企改革意见，全面研究国企改革总体规划和操作制度体系。组织成立一个专门的研究组，集中经济、管理、法律、社会各领域和政府相关部门的专家学者，全面系统地研究国企改革总的战略思路、原则、布局、目标、任务、权力（人、事、财权）配置、政策和措施等；研究国企改革具体操作制度体系：改革程序、国资结构优化、股权比例、资产估值，混合重组、购并或出让、破产或退出、债权债务处置和人员安置等，以利于科学设计国企改革总体规划和操作制度体系。

2.完善国企改革综合配套政策

重点在发展混合所有制经济、企业员工持股、建立职业经理人制度、薪酬制度等方面，通过试点出台相关政策。根据实际需要制定财政、税收、土地、人力资源社会保障等具体政策和措施，建立政府指令性公共建设项目补偿机制，对承担重大基础设施、环境保护等项目的企业，政府酌情给予相应的资源配置和补助。专设一个省属国有企业重组整合专项资金，支持国有企业与非公有制企业之间进行重组整合。制定支持国有企业改革重组上市的财税政策，对涉及资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属转移等事务按有关规定给予税收优惠。

3.建立国企改制重组成本分担机制

由于国有企业遗留问题较多，尤其是一些壳企业资本消融问题普遍存在，要建立一个改制重组成本分担机制，重点解决国有企业办社会职能、厂办大集体、离退休人员社会管理等历史遗留问题，通过国有产权变现、国有资本经营预算支出、公共财政拨付、企业占用土地处置收益返还等多渠道筹措资金，妥善处理国有企业职工养老、失业、医疗、工伤、再就业、组织关系转移、户籍迁移、离退休人员社会化管理等方面的遗留问题，减小国企改革阻力。

4.建立鼓励改革创新的容错机制

本轮国有企业改革需要大胆创新，而目前改革中又出现了浓厚的观望情绪，从有利于改革创新的角度，建议省级层面要建立一个容错机制，在不越法律法规“红线”、不碰国有资产流失“底线“的前提下，支持鼓励各类国有企业创新思路，探索改革模式，充分尊重基层首创精神，鼓励创新，鼓励探索，鼓励实践。

5.建立国企改革及混合所有制发展的动态评估机制

在国有企业改革进程中，应该建立一个多方参与的动态评估机制，第一层次是国有企业自身的评估，第二层次是国有资产管理部门的评估，第三层次是作为民意机关人大的评估，在可能的情况下还应该引入外部的独立评估。一旦评估结果与决策预想出现偏差，就应该寻找原因，调整决策，及时纠错，避免错误继续，扩大损失。

6.研究借鉴相关企业改革的经验

国资国企改革是一项系统工程，各地国有企业改革要相互借鉴先进经验与模式。建议在国资管理部门设立一个专门的研究小组，对发达国家国企改革经验、中国央企改革经验以及中国各地的国企改革样本进行研究和剖析，总结经验教训，研究成果及时上报供决策层参考，有关成果可以以内部资料形式发送到各类国有企业，供企业参考。

7.营造促进改革和发展的良好氛围

邀请国内有关专家学者和官员就国企改革问题做讲座，召开各类国企改革研讨会，及时总结宣传各地国企改革和混合所有制经济发展的典型案例和先进经验。建议国资委建立移动端平台、微信平台等，及时发布有关资讯，不断提高对新媒体的适应和运用能力。

注释

①③④数据来自于2014年2月27日，河南省政府国资委向省人大常委会财经委提交的《关于完善国有资产监督管理体制的情况汇报》。②⑦数据来自于2013年10月31日，河南省政府国资委向省委提交的《河南省国有企业改革情况报告》。⑤⑥数据来自于2009年至2013年《河南统计年鉴》。

参考文献

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责任编辑：伊人