逆周期政府预算调节机制初探

●卢洪友

逆周期政府预算调节机制初探

●卢洪友

在西方主流经济学中，逆周期政府预算调节被认为是最优的“需求管理”制度安排或者政策选择；在实践层面，自1933年“罗斯福新政”以来，逆周期调节被西方发达国家所普遍采用，以所得税为主的税制结构具有显著的累进性和自动稳定器功能，以公共服务、社会福利与社会保障为主的政府支出，也具有较强的稳定功能。中国的税制结构是以商品服务税为主，不具有自动稳定功能，支出的政府与市场边界不清，总体上，财政收支带有明显的顺周期特征。随着中国经济以及政府财政进入新常态，加快建立和完善政府预算逆周期调节机制，实属必然选择。

一、从自由竞争到政府逆周期干预的常态化

1929年“大危机”之前，西方国家普遍奉行斯密的自由竞争、自由放任，以及萨伊的 “供给创造其自身的需求”定律，关注的是“供给”（财富增长）而不是“需求”问题，认为“看不见的手”能够自发实现供求均衡，无需政府干预。这对处于经济规模小、技术进步缓慢、经济结构单一的发展中国家来说，也许是成立的，在物质普遍匮乏的情况下，扩大“供给”或者增加国民财富毕竟是首要的。

然而，1929年“大危机”期间，市场面临的已不再是供给不足，而是供给过剩、需求不足问题。覆盖国民经济所有部门的普遍性生产过剩，导致大批银行和工商企业破产倒闭，失业人口陡然增加，经济社会一片混乱。即使如此，胡佛总统依然坚信“不干预市场的政府是最好的政府”。直到1933年，罗斯福击败胡佛并大力推行“新政”，通过“看得见的手”——扩大政府投资与政府消费，来弥补私人投资与私人消费的不足，缓解供过于求的矛盾，“新政”在1935年就取得了显著成效。在“罗斯福新政”实践的基础上，1936年，凯恩斯发表了《就业、利息与货币通论》，他以解决就业为中心，以有效需求为逻辑起点，认为就业量取决于总供给与总需求的均衡点，由于总供给基本上是稳定的，因此，就业量实际上只取决于总需求，而这个与总供给相均衡的总需求就是有效需求，而有效需求的大小取决于消费倾向、资本边际效率和流动偏好。“边际消费倾向递减”规律导致消费需求不足，“资本边际效率递减”规律和流动偏好导致投资需求不足，私人消费需求不足和私人投资需求不足最终将导致大量失业，造成生产过剩的经济危机。由此，解决失业和复兴经济的最好办法就是政府干预经济，并实施逆周期调节政策，例如，在经济衰退时期，采取赤字财政政策，减税、扩大政府开支，刺激私人消费和投资，以增加有效需求，实现充分就业。凯恩斯《就业、利息与货币通论》为西方国家政府干预市场奠定了理论基础，从此政府干预常态化，并在长期的实践中建立了一套系统的逆周期调节制度，包括“内在稳定器”机制与“相机抉择”机制。逆周期政府预算调节被主流理论视为最优政策工具，在实践中，G7国家的财政政策总体上都属于逆周期调节。

二、中国政府预算带有显著的顺周期调节特征

世界上许多发展中国家的政府预算是顺周期的，中国也不例外。中国经济运行与政府预算顺周期调节主要表现在：

第一，经济高速增长，财政收入与财政支出均大幅超经济增长，对粗放式的过热的经济增长起了助推作用。1978-2013年，中国GDP平均增长高达9.8%。在经济增长史上，如此长周期的经济持续增长并不多见，它非常类似于熊彼特在“创新理论”中分析的发达国家的一个长周期或长波 （每个长波达50多年：18世纪80年代-1840年的产业革命时期；1840-1897年的蒸汽和钢铁时代；1897年-20世纪50年代的电气、化学和汽车工业时代）。但是，熊彼特经济周期理论是以“创新”为基础的，所谓“创新”就是“建立一种新的生产函数”，或者“生产要素的重新组合”，包括产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新等，而中国经济的持续高速增长，在相当大程度上是依靠低劳动力成本、低土地成本、高资源能源消耗、高环境污染、高投资实现的，“创新”的量与质都是远远不够的。从财政方面看，在粗放式经济高速增长的同时，财政收支又大幅超GDP增长，在1994年分税制改革之后尤为明显，税收收入倍于GDP增长，增加的税收收入随即转变为政府投资与政府消费，对经济过热起了催生泡沫、火上浇油的作用。不仅如此，因政府间的事权、支出责任与财政能力不匹配，以及以GDP为中心的晋升激励与锦标竞赛，高税收增长依然不能满足地方政府支出需求，土地财政、显性与隐性地方债与日俱增。随着中国经济进入新常态，税收增长明显放缓，一方面顺周期调节已难以为继，另一方面，由于在税收高速增长期间，并没有实行跨年度中长期预算制度，也没有建立预算调节基金制度，在经济下行、财政减收的年份，无法实施“以丰补歉”，当年财政支出跟随当年收入一同下行。

第二，“自动稳定器”功能较弱。在政府收入方面，1994年的税制改革，使中国建立了以商品服务税为主的税制结构，税款包含在商品服务价格之中，税负归宿具有显著的累退性，难以调节居民收入分配差距，反而起了逆向调节作用；同时，商品服务税的“自动稳定器”功能较弱。在政府支出方面，在经济高速增长期，经济发展与社会事业发展失衡，公共品包括基本公共服务供给水平低、均等化水平低，二元经济社会与二元财政支出特征明显，覆盖城乡居民、统一的社会保障制度尚处在改进完善阶段，政府与市场的边界不清，政府热衷于 “招商引资”以及有助于拉动GDP的建设性支出，自动稳定器功能难以发挥。

第三，政府预算的跨期调控功能较弱。政府预算编制遵循的是年度预算平衡原则，没有建立跨期性的中长期（如3年、5年、10年等）政府预算制度及相应的协调机制，包括跨期预算平衡机制（跨期预算调节基金）、中长期项目论证机制等。政府预算支出结构趋于硬化、僵化、部门化，越来越多的支出项目与GDP增长或者财政总支出增长挂钩安排，预算支出结构性调节的回旋余地越来越小，“相机抉择”的预算支出调节机制难以实施。

第四，按税收计划征税具有明显的顺周期特征。政府课税，理应确定、确实，并以权力机关通过的税法为基础，作为行政执行机构的政府必须依法征税、依率计征。然而，实际情况往往是，从中央到地方每个财政年度都要确定税收计划，而且在计划确定中层层加码。在经济处于下行时期，为完成税收计划不得不收“过头税”，使下行的经济“雪上加霜”；而在经济过热时期，税源充足，该收不收，助推过热的经济。

三、建立逆周期预算调节机制的路径

首先，适应经济新常态，认识财政新常态，转换政府预算治理思路。中国的粗放式经济增长，因资源能源约束越来越紧、环境承载力更是达到了极限，已经难以为继。经济由高速转为中高速增长、经济结构由失衡转为优化再配合、经济增长动力由要素推动转为创新驱动。随着经济增速、经济结构以及经济增长动力的变化，政府财政也必然发生变化：税收由持续大幅超GDP增长转为与GDP保持大致同步的增长，年度之间略高于或者略低于GDP增长，将成为财政收入的新常态；公共开支由政府在投融资中占主导地位并将大量资金投向基础建设的“建设型财政”，转为“开渠引水”的“公共服务型财政”，引入社会资本参与公共工程和服务，支出结构从经济建设向民生性调整优化，将成为财政支出的新常态；财政调控由单纯追求GDP增长，向稳定经济增长、增进社会公平公正、促进经济社会事业结构优化、惠及民生转变，将成为政府财政宏观调控的新常态。因此，政府财政必须适应财政经济新常态的客观要求，转变政府职能与财政职能，转换公共财政治理思路及方式，提高治理绩效。

其次，加快税制结构转型与社会保障体系建设步伐，增强内在稳定器功能。无论是从增进税收的社会公平功能看，还是从逆周期调节功能看，都应该加快中国税制结构由商品服务税为主向直接税为主的转变步伐。与此同时，伴随着加速进行的工业化和城镇化，要相应加快推进基本公共服务均等化，提高民生保障支出比重，通过优化税制结构和支出结构，增强政府预算的自动稳定器功能。

再次，建立跨年度预算平衡机制。政府预算的编制应该顺应经济周期和社会发展周期，追求财政收支周期性的、动态的平衡，而不是静态的年度预算平衡；追求中期视野下（如3-5年）的预算收支之间的协调、匹配，而不是单个财政年度内的以收定支。为此，应建立中长期重大经济社会事业项目科学论证机制，加强政府预算收支科学预测，编制中期预算方案，建立跨年度预算赤字弥补机制等。■

(作者单位：武汉大学经济与管理学院)

（本栏目责任编辑：周菲）