整体支出绩效评价指标体系设计方法初探

●刘敏王萌

整体支出绩效评价指标体系设计方法初探

●刘敏王萌

随着财政支出绩效评价在开展广度和深度上的要求不断提高，单纯的项目支出绩效评价已经越来越难以满足预算绩效管理的需要，以整体支出为对象的绩效评价能够更有效地掌握各预算部门的资源配置和整体绩效情况。然而，由于该领域的理论研究基础较薄弱，整体支出绩效评价指标体系设计的科学性问题引起越来越多的关注和讨论。本文以我国整体支出绩效评价现状为切入点，在总结整体支出绩效评价指标体系不同类型及其差异点的基础上，从指标体系框架、考察内容、关注重点等方面对部门整体支出绩效评价指标体系的构建路径作出初步探讨。

一、整体支出绩效评价的概念及内涵

整体支出绩效评价，是指财政部门根据预算部门设定的部门战略目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算部门整体支出的绩效目标完成情况、部门履职情况、预算管理水平进行客观、公正的评价。整体支出绩效评价是面向中长期和中观层面的评价，对一个部门的整体支出绩效评价能够洞悉资源配置的有效情况以及各部分要素之间的有机关系，从而把握部门整体的资源配置合理性和资金运用效益。

整体支出绩效评价是建立在项目支出绩效评价基础上，覆盖面更广、评价层次更深的绩效评价工作。与项目支出绩效评价不同的是，整体支出绩效评价在评价范围上，不仅包括项目支出，还涉及单位的人员支出和公用经费支出，在较大程度上弥补了评价项目支出绩效缺少考虑基本支出的投入贡献而放大绩效的问题。在评价内容上，整体支出绩效评价关注的不仅是专项资金的使用绩效，同时关注单位全部财政资金的总量安排合理性、资金结构与单位核心职能的匹配关系、资金安排对单位战略目标实现的支持程度。整体支出绩效评价能从更全面的角度为财政专项资金的合理分配提供较合理的参考依据。

整体支出绩效评价作为财政支出绩效评价的重要内容和发展方向，指标体系是评价的关键和核心，指标体系设计的质量直接影响绩效评价的准确性和科学性。财政部于2013年发布了包含部门整体支出绩效评价指标在内的 “绩效评价共性指标体系框架”，部分地区在此基础上对部门整体支出绩效评价也进行了不同程度的探索，但对于整体支出绩效评价的开展形式、尤其是指标体系的框架和内容尚未形成较为统一的认识。在这个背景下，对于整体支出绩效评价指标体系的思考，尤其是设计方法和规则的研究，具有很高的现实意义。

二、整体支出绩效评价指标体系的几种类型及差异比较

当前，整体支出绩效评价在我国尚处于起步阶段，各地整体支出绩效评价的指标体系设计的框架主要类型如下表所示：

对比以上几种框架，我们可以总结发现目前整体支出绩效评价的指标体系设计思路大致如下：

表1 整体支出绩效评价指标体系框架类型比较

一是从绩效的原理出发，运用投入——产出的逻辑思路设计指标体系。这一类指标体系从投入、过程、产出和效果四个维度考察整体支出绩效，二级考察点在此基础上进行细分。投入方面，一般从预算配置角度考察投入，或结合目标设定情况进行考察；过程方面，一般从预算执行、预算管理和资产管理三方面进行考察；产出方面，主要考察职责履行；效果方面，一般从工作成效和社会效益考察，也有直接从履职效益这一维度进行考察。这类指标体系设计的逻辑路径与项目支出绩效评价指标体系的路径一致，以资金的投入——产出路径为主线，表1中的1和2类属于这一类型。

二是以战略管理模型为指导思想，运用平衡计分卡“围绕‘财务、内部运营、客户、学习与成长’考察战略目标实现”的思路结合逻辑分析法设计指标体系。运用这一思路形成的指标体系框架较为多样化。模式一是从部门决策——部门管理——部门绩效三方面设立一级框架，二级考察点包括目标设定、决策过程、资金分配、预算执行、预算管理、绩效管理、资产管理、产出和效果9个方面，较注重内部管理。模式二是从预算编制、预算执行、综合管理和履职绩效四方面设立框架，模式三是从部门编制、部门管理、部门绩效三方面设定一级框架，均体现财务、内部管理和客户绩效。表1中的3、4、5类属于这一类型。

三是以管理为核心设计指标体系框架。这一思路形成的框架体系包括预算编制、预算执行、预决算管理、绩效评价管理和监督管理五方面，考察核心为预算的管理情况。表1中编号6属于这一类型。

从上述分析我们可以看到，各类框架的设计仍然以资金为主线，均围绕资金使用前、使用时、使用后的各环节表现进行绩效评价，这与财政资金流转过程匹配，是所有整体支出指标体系框架设计的共性之处，符合财政支出绩效评价的基本原理。但由于当前我国整体支出绩效评价的理论研究尚处于空白，实践也还在探索阶段，各种整体支出绩效评价指标体系的差异仍然较为明显：

一是理论模型的差异。主要差异在于，一类是通过投入——产出路径设立指标体系框架，形成从投入到产出的清晰框架；另一类则结合平衡计分卡法，将“财务、客户、内部运营、学习与成长”的思想融入部门整体支出绩效评价指标体系，重点考察战略目标的实现情况。两类模型的差异在于是根据资金流转的过程还是基于系统性战略管理角度考察整体支出绩效。

二是考察内容的差异。目前各地对于整体支出绩效评价应考察的内容尚未形成统一看法，主要差异在于是否将部门决策、目标设定纳入考察。

三是关注重点的差异。财政部共性指标体系框架并未对指标权重给予相应的参考值，从地方政府实践情况看，当前各地在考察重点上存在较大的不一致，主要集中在将管理还是绩效作为考察重点。一是以管理类为考察重点并给予较高的权重分配，仅“过程”类指标权重分占比达到50%以上；二则是以绩效类为考察重点，“绩效”类指标权重分同样达到50%左右。

四是关于共性与个性指标设定的差异。在指标设计方面，有些框架是适用于所有部门的共性部门评价指标体系，有些模式则允许部门个性指标与共性指标相结合。做法一是明确细化到三级指标，并形成通用版部门评价指标体系；做法二则规定考察点，设立三级指标，但具体四级指标可自行设计。

三、关于整体支出绩效评价指标体系设计的进一步探讨

根据绩效评价的基本原理以及实践经验，本文针对目前整体支出绩效评价指标体系设计存在的主要差异点，从整体支出绩效评价指标体系框架设计路径、指标体系应考察内容、关注重点以及共性与个性指标的设计方面，对整体支出绩效评价指标体系设计的关键问题进行深入探讨：

一是关于整体支出绩效评价指标体系框架。整体支出绩效评价指标体系框架的设计，首先应遵循资金绩效的一般原理，同时结合整体支出的特殊需要。从财政支出的角度出发，资金支出的绩效必须符合逻辑路径，即应考察从投入到产出的过程及这一过程产生的绩效。同时，整体支出作为一个综合体，不同于项目支出的单线程运作，需要从综合的角度进行考察。因此，在部门整体支出绩效评价指标体系框架设计方面，我们建议结合平衡计分卡 “财务——内部运营——客户——学习与成长”的思想，以战略目标实现为导向，以投入——产出 （履职）——效果为主线，在投入环节注意资金与管理，在绩效环节重点从内部产出和外部效益两方面考察，同时在考虑当期绩效的基础上，进一步将部门的成长性作为指标体系框架的一部分，形成投入（以资金投入与管理为重点）——产出（履职）——效果——可持续性影响的指标体系框架，体现一个综合体在实现战略目标方面的总体绩效与可持续性，如图1所示：

图1 整体支出绩效评价指标体系构建思路图

二是考察内容与关注重点。关于考察内容，指标体系逻辑分析路径和平衡计分卡思想已经给予我们一定的思考方向，在此重点探讨在投入——管理——产出——效果——可持续发展的内容中是否应将顶层目标设计纳入考察。如本文开篇所述，部门战略目标的实现情况是部门整体支出绩效评价需解决的重要问题之一，但战略目标的设定是开展部门整体支出绩效评价的基础和依据，不构成绩效本身，不纳入考察内容更为合理。关于关注重点，绩效评价的重点应是 “绩”与“效”，投入与管理固然重要，但并不是财政资金最终期望达到的 “绩效”，而是达到“绩效”途中的必经之路。因此，评价的重点仍然应当是绩效本身，这是对绩效评价最好的诠释。部门整体支出的绩效，是部门职能的履行和战略目标的实现。而对于投入与管理，重点从预算、财务、资产管理，以及部门运营等情况进行考察，是实现战略目标的必要条件和影响因素。对于可持续影响，则从当前效益的可持续性及长效影响等方面进行考察，例如部门的核心技术竞争力和公共服务提供能力，这些是非财力资源建设的重要方面，体现部门绩效的成长性。

三是共性与个性指标的关系处理。采用完全由共性指标组成的通用型整体支出绩效评价指标体系有其合理性，有利于开展不同部门的横向比较。但其局限性也较明显，即不同部门的个性化特征被消除，而不同部门资金绩效可能存在较大差异。本文建议，以共性框架为指导，设计指标体系一级、二级框架，并规定各部分权重，结合部门特色自行设计个性化指标或许是一种较好的选择。现以教育部门和公交部门比较为例，指标框架的应用示例见表2：

表2 整体支出绩效评价指标体系框架参考

如上表所示，部门整体支出评价的投入管理以共性指标为主，而产出、效果及部分持续影响力指标则以个性为主。其中，产出方面对于每个部门来说都涵盖了基础工作以及重点工作，但各自的基础、重点工作又不尽相同；具体的效益和能力建设方面各个部门更是千差万别。因此，可以通过权重设置的方法对部门间的个性化差异进行一定控制，以免个性差异被过度放大而使得部门间的可比性失效。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

（本栏目责任编辑：周菲）