农业保险财政补贴政策优化研究

●米咏梅

农业保险财政补贴政策优化研究

●米咏梅

一、农业保险财政补贴政策是政府和市场相结合的支持 “三农”方式

长期以来，农业、农村和农民的所谓“三农”问题，一直是我国经济社会发展中具有突出重大影响的现实政策问题。为实现农业基础稳固、农村发展和农民富足的政策意图，21世纪以来，我国采取了新农村建设战略，并多年在“一号文件”中确定具体支持政策。其中，农业保险财政补贴，作为政府和市场相结合的支持“三农”方式，其重要性值得期许。从理论上分析，可以发现，实质上，农业保险是规范保险经营机构与农户之间的权利义务关系的契约，其本质属性是权利与义务对称并等价交换的市场化的“三农”支持方式。同时应该看到，就宏观层面而言，“三农”具有调整产业结构、城市农村均衡发展以及增加农民收入等缓解城乡二元割据格局的正外部性效用，农业保险的社会收益大于私人收益，具有公共产品特点，市场供给不足；就微观层面来看，美国研究表明，农业保险能将全国农作物产业程度提高0.28-4.1%。由于农业保险保费较高，农民参保积极性受到抑制，需要政府通过补贴消化农业保险的部分外部成本。因而，善用农业保险财政补贴，实现政府和市场相结合的、改变政府主体独立支持“三农”不利局面的支持方式，变得至关重要。

自2004年起，我国在关于支持“三农”的顶层规划中央“一号文件”中，提出探索实施农业保险财政补贴的政策安排和制度设计。如表1所示，2004年至今，我国农业保险财政补贴政策，大体上经历了试点成功再推广的循序渐进发展态势。更具体地，首先鼓励地方政府试点，进而形成明确地方政府财政补贴农业保险的正式规定，在此基础上，建立农业再保险，并最终明确中央和省级政府财政在农业保险财政补贴中的主导地位和作用。作为中央“一号文件”的细化支持措施，我国财政部每年都会出台关于农业保险财政补贴的制度规范。(见表1)

表1 历年中央1号文件要求财政补贴农业保险保费的部分内容

事实上，综观成熟市场经济国家支持农业发展的历史和政策演进，可以发现，政府财政补贴农业保险并非中国特色。美国自20世纪80年代起就开始对农业保险的保费进行财政补贴，平均补贴率达60%左右。目前，世界上有60余国家对农业保险保费进行财政补贴（Siamwalla和 Valdes，1986；Mishra，1996；庹国柱和王国军，2002；邢鹏，2004；Mahul和Stutley，2010）。

二、我国农业保险财政补贴的成功做法和面临的困难

（一）地方政府层面农业保险财政补贴的探索创新

1、以保促贷，通过保险补贴促进涉农贷款的发放。2007年以来，湖南省创新农业保障机制，将农业保险与涉农贷款相结合，对投保农户优先予以信贷支持，解决农户融资难问题。中华保险公司开发了林权抵押贷款保证保险，成为农业保险服务涉农贷款的一个创新举措，该产品获得了湖南保监局特批的三年保护期；邵阳市绥宁县通过林权抵押贷款保证保险，缴纳保费30.12万元，获得了近1.12亿元的贷款风险保障。2015年9月，湖南省财政厅、省农委9月28日出台《湖南省新型农业经营主体贷款保证保险试点工作实施方案》，决定引入贷款保证保险，以保单作为担保方式，辅以政府设立的风险补偿专项资金作后盾，构建“财银保”合作贷款体系，缓解新型农业经营主体“融资难”、“融资贵”。贷款保证保险，是指新型农业经营主体在申请贷款时，以向保险公司投保、银行以保单作为担保的方式向投保人发放贷款，当贷款人未按合同约定履行还贷义务并在等待期结束后，由保险公司按照相关约定承担贷款损失赔偿责任的保险业务。试点以县市区为单位，以自愿为前提，选择信用体系建设基础较好，现代农业、规模化种植业养殖业发达地区，重点扶持粮食规模化生产。先期选择现代农业综合示范区益阳市进行试点，其他市州各推荐一个诚信体系建设情况良好的县市区参与试点。省财政厅、省农委发起设立湖南省新型农业生产经营主体贷款保证保险风险补偿专项资金，为贷款保证保险及相关信贷业务提供风险保障。专项资金按照与贷款金额1: 100的比例进行配置，第一年资金预算为1500万元。当贷款保证保险整体赔付率达到一定阀值时，由风险补偿专项资金根据赔付率超出的区间范围对保险公司进行补偿。湖南省财政厅估计，如果试点成功，专项投入的1500万元财政风险保障资金，将放大100倍，撬动15亿元银行贷款。

2、补贴鼓励农险创新，发挥多险种协调作用。2014年，上海市结合本市地产绿叶菜“夏淡”期间生产情况，将价格险与高温人身伤害险、气象指数险相结合，构建蔬菜保险体系。自2010年开始，上海推出了蔬菜保险。历经近5年的历程，已经形成了蔬菜保险体系，不仅直接对价格进行保险，而且对影响蔬菜供给的主要因素天气进行保险，平稳农民收入。

3、以奖代补，支持特色农业保险发展。江苏省对大棚蔬菜等高效设施农业实行奖补，做得好就给保费奖励，目前高效设施农业已占到其耕地面积的43%。浙江省鼓励各地根据实际需要，除了22个省级农业保险品种外，可以在茶叶、食用菌、葡萄、棉花、花卉、经济林果、蚕、兔、羊、龟鳖、南美白对虾、贝类、糖料作物13个省级试点种养品种中自主选择开展农业保险。2011年，浙江省渔业保险保费3.53亿元，提供风险保障671亿元。

4、差异化补贴，建立地区间保费分担机制。浙江自然环境多样，农作物品种多，各地参保需求不同。为激发农户参加农业保险的积极性，浙江省对品种、地区和风险程度进行补贴，省级财政实施差异化保费补贴。一是，共分9档，对不同险种采取不同的保费补贴比例，最高的，比如公益林为100%，低的，如淡水鱼也达到45%。二是，根据不同情况，采取不同的省级政府与省以下各级地方政府之间的保险费配套比例。财政困难地区，省级政府承担保险费财政补贴的60%，而经济相对发达地区，省级政府也承担40%的保险费财政补贴。三是，鼓励市以及县级政府，在浙江省农业保险财政补贴标准的基础上，因地制宜地进一步予以补贴，降低农户农业保险费用负担，激发农户参加农业保险参保积极性。

（二）我国农业保险财政补贴当前面临的困境

1、农业保险财政补贴的财力投入尚不充足。从2004年中央“一号文件”的出台，到保险行业的“国十条”、财政部历年下发的农业保险保费补贴“通知”，再到2013年3月1日施行的《农业保险条例》，应该说，我国针对“三农”的财政支持政策已经具备较好的制度安排基础，这也为我国农业保险财政补贴有效激励商业性保险公司积极开发各类保险产品，为政府有形之手和市场无形之手有机结合提供了广阔发展空间。从农业保险财政补贴规模和力度看，绝对金额和相对比例也呈现大幅提高态势。2007年中央财政列支农业保险保费补贴21.5亿元，以后一直呈增长态势，2013年中央财政拨付保费补贴资金126.88亿元，是2007年的6倍。2013年，中央财政对种植业的补贴最高达65%，对养殖业保险最高达80%，森林保险补贴最高达90%，藏区品种保险最高达65%。如果将中央财政与地方财政的保费补贴加总，各级公共财政对主要农作物的保费补贴合计占农业保险保费总收入的比例可达80%。但应该注意到，中国农业保险财政补贴力度仍明显弱于发达国家。以美国为例，2010年美国政府的保费补贴近70亿美元，约合400亿元人民币，与我国中央政府财政2007年以来的支出水平大体相当。

2、对保险经营机构激励不足。目前，我国公共财政的农业保险补贴仅包括保费，对保险公司的商业性经营机构的激励不足。美国政府财政提供多种农业保险补贴。美国对保险公司实行经营补贴、税收减免，提供低成本再保险，补贴金额随农业保险业务量增加而提高。保险公司的农业保险业务的运营和管理费能够得到政府15%以上的补贴；农业保险的再保险公司联邦农作物保险公司向私营农业保险公司提供一定比例的低成本再保险服务；政府对农险再保险公司联邦农作物保险公司免征一切税收，对私营保险公司的农业保险业务仅征收营业税。

3、我国农业保险财政补贴作用单一。2007年，第一批农业保费补贴试点时，补贴区域为吉林、内蒙古、江苏、湖南、四川和新疆6省，补贴涉及玉米、大豆、小麦、水稻和棉花5个品种，仅涵盖种植业。至2012年，中央财政补贴试点已经包括种植业、养殖业、森林和藏区品种4大门类，包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏羚羊和糖料作物。中央财政的补贴实现了全国31个省市的全覆盖。此外，地方财政根据当地农业的产业特点，以及地方财力等，设立地方特色的农产品保险，如上海的蔬菜价格保险、北京大兴的西瓜保险等。尽管如此，在中央和地方政府不断增加财政补贴规模和力度的情况下，农业保险财政补贴，在保障农民收入同时，对农业适度经营、解决融资难、促进农业转型升级的鼓励不足。地方财政通过保险补贴引导农业保险在发挥稳定农业发展、促进农民增收方面进行了多方面探索。而中央财政的补贴缺少对保险的引导，还需进一步探索保险承担多项职能的空间。

三、完善我国农业保险财政补贴的政策建议

第一，优化农业公共财政补贴结构，向农业保险补贴倾斜。减少国家临时收储，节约临储的财务、仓储、物流和加工等各类费用，将节约的费用用于农业保险补贴，通过保险来稳定农民收入，保证国家粮食的安全。农产品价格保险等保险产品能够稳定或增加农民收入。

第二，保险补贴差异化。产品差异化，大宗产品比例高，特色产品根据情况调整，保证稻谷和小麦等口粮的基本自足。地区差异化，财力差的地方财政承担的比例低，减少农业占比高、财力弱的地方省市的财政压力。农户规模差异化，种粮大户、专业合作社等种植面积大的农业单位享受更高比例的补贴，引导农业适度规模化，促进农业转型升级。

第三，发挥保险补贴的协同作用，缓解农民融资难的问题。鼓励保险公司开发收入保险，鼓励银行对受保险的农民耕地收益为抵押物的融资。土地收入是农民融资的主要抵押品，农产品的单产和价格的不确定性大导致农民抵押物价值不确定性大，农产品的产量受自然条件影响大，在我国农产品市场开放度提高的情况下，销售价格受国际价格影响，因此土地耕种的收益不确定性较大。通过公共财政提供补贴，对以耕地收入抵押融资的农民投保农业保险的保费，公共财政适当提高补贴比例，激励农民通过投保农业保险提高融资能力，增强土地耕种的确定性，缓解农民融资难的问题。

第四，促进农业保险的主产区利益补偿机制。农产品主销区的地方财政享受了主产区保障的，销售应承担主粮主产区的部分保费。例如，我国产粮大省黑龙江和吉林的大量农产品供给其他省份，而两个省2014年财政收入分别为1301亿和1203亿，在全国31个省（市）排名中分列第24位和26位，而农产品来自其他省份的广东省的财政收入为8060亿，可使广东的财政承担部分黑龙江和吉林等地的农业保险的财政保费补贴。■

（作者单位：东北财经大学社会与行为跨学科研究中心）