从立法角度看瑞士政府在职业教育发展中的角色嬗变

左彦鹏，张桂春

从立法角度看瑞士政府在职业教育发展中的角色嬗变

左彦鹏，张桂春

职业教育立法体现了职业教育领域的政府意志，也表明了政府是影响职业教育发展的重要角色。颁布专门的职业教育法律是政府干预职业教育的重要途径之一。从立法的角度介绍瑞士联邦政府在职业教育发展中的角色变化。

职业教育;立法;政府角色;瑞士

瑞士位于欧洲中部，是高度发达的工业化国家，技术水平先进，产品质量精良，加上其极具盛名的金融业、旅游业，在国际上具有很强的竞争力。2014年9，总部位于日内瓦的世界经济论坛发布《2014—2015全球竞争力报告》，瑞士全球竞争力的总排名仍居榜首，这是瑞士连续六年排名第一。瑞士是联邦制国家，由26个州构成。瑞士教育主权在州政府，职业教育则由联邦职业教育与技术署管理，体现了职业教育跨界的本质。职业教育是瑞士经济发展的支柱，重视职业教育是瑞士的优良传统。瑞士上下已达成共识:职业教育对提高劳动者的素质具有重要作用，是提高国家核心竞争力的要素。

在瑞士职业教育发展的过程中，政府的角色始终是通过职业教育法律法规的建设与制定来规范职业教育发展。从瑞士联邦宪法到瑞士第一部联邦职业教育法，再到新世纪的修订法案，经过一百多年的立法历程，瑞士已形成了完备的职业教育法律体系。瑞士职业教育的发展史就是其法制化的过程，其主要特点就是起步早、不断完善及操作性强。

一、初步干预阶段:职业教育萌芽(1930年以前)

瑞士职业教育起源于中世纪的学徒制。从中世纪起，瑞士一直由行会采取学徒制实施职业和技术训练，直到18世纪被法国革命摧毁。18、19世纪之交，在世界范围的贫苦儿童教育运动中，瑞士的一些有识之士也开办了扶贫济贫性质的学校，这种学校设有职业教育和普通教育课程。如费伦伯格创立贫苦儿童学校，开设农业、铁匠、制车、木工、细木工、陶瓷、制鞋、马具制造等课程，办有实习工厂，请行业师傅任教。［1］

19世纪中叶，自由贸易协定和铁路的出现，促使瑞士的企业开始参加世界经济的竞争，政府必须采取措施扶植职业教育发展以应对国际竞争。1848年，瑞士联邦宪法首先确立了技术教育的地位。同年，瑞士还颁布了经费资助法，明确了联邦政府和公立企业资助职业教育的责任。为了激发手工业企业的竞争能力，促进经济发展，1884年，瑞士联邦议会在关于教育问题讨论的影响下，做出了发展职业教育的决定，支持成立“手工业工人和工业学校”，培养训练有素、有一技之长的工人，以便促进、提高手工业的竞争能力。1908年，联邦宪法的补充法案规定，联邦政府有权制定统一的工业培训规章。直到1930年瑞士第一部联邦职业教育法产生之前，职业教育的实际培训由手工业联合会主管。

1930年以前，政府的角色是栽培职业教育这粒种子，催生其出土萌芽。近代民族国家形成，政府为了国家利益，逐渐加强包括职业教育在内的各项事业，从整体、长远的观点规划和实施职业教育活动。瑞士政府顺应政治、经济发展趋势，为工商业的发展培养大量掌握基本知识、拥有初级技术技能的人才，并通过立法积极推动职业教育发展，催其萌芽。可以说，瑞士联邦政府尝到了职业教育立法所带来的益处。

二、全面管理阶段:职业教育健康成长(1930年—20世纪末)

进入20世纪，瑞士调整产业结构，相应地，职业教育也扩大规模、调整学科结构以适应经济变化，瑞士政府及时实施职业教育立法。二战后，职业教育立法又进入了完善、充实阶段，使得职业教育的调整有法可依、有章可循。这一阶段，政府的角色是不断完善和修订职业教育与培训法律法规，扶植职业教育健康成长。众所周知，职业教育是个庞大的实施体系，从类型上讲，包括正规学校职业教育及各种职业培训;从层次上看，包括中等教育、高等教育、研究生教育等。瑞士政府通过职业教育立法并不断修订，保障了职业教育的茁壮成长，逐渐构建了现代化的职业教育体系，促进了教育公平，为其国民经济发展做出了巨大贡献。如果说瑞士联邦宪法及其补充法案催生了现代职业教育，那么，瑞士第一部联邦职业教育法及其不断完善，则保障了职业教育的健康成长与良性发展。1930年，瑞士联邦制定并颁布实施第一部职业教育法，它的实施途径如图1所示。［2］

图1 瑞士联邦职业教育法实施途径

联邦职业教育法对瑞士职业教育做了较全面的原则性规定，明确规定职业教育由联邦政府统一管理，具体地说，职业教育属于联邦工业、手工业、劳动局(BIGA)管理，该局隶属瑞士联邦国民经济部，也就是将这方面的权限划归联邦政府，让政府管理实际培训和理论培训。参加职业培训考试和就读职业学校都是徒工的义务。

二战以后，瑞士的职业教育有了较大的发展，越来越多的人让自己的孩子在义务教育之后接受职业培训或就读专科学校。根据新的形势需要，1963年，瑞士联邦政府修订并颁布职业教育法。1978年，为顺应国内经济、工业发展的需求，瑞士联邦政府再次修订职业教育法，这是一部包括职业咨询、职业基础培训、职业继续培训和职业教育科学研究等内容的具有“公法”性质的法规，是工业、手工业、商业、银行保险、交通运输、家政、饭店及其他服务业职业基础培训和继续培训的最重要的法律依据(不包括农业、护理业和其他行业)。

从1980年开始，瑞士的现代职业培训增加了必修的职业基本能力的入门培训，大多数入门培训是跨企业的系统教育，以培训基本能力为主。入门培训在企业联合会开办的职业培训中心实施。瑞士宪法规定，职业培训中心的实训车间属于独立的第三种培训场地，所以，瑞士的现代职业培训也称为三元制职业培训。职业培训有双重教育目的，即不仅教育年轻人，还进行专业资格培训。20世纪80年代之后，社会发展对于人才提出了综合化要求，不仅要求各类人才有过硬的技术，还要具备更高的综合素质与适应能力，以适应不断变化的工作岗位。联邦职业教育法第六条规定，职业基础培训要传授从事一种职业所必需的知识和技能，同时，要加强普通教育，促进个性发展，培养对社会的责任心。职业培训还为在文化和专业知识方面的继续教育打下基础。［2］该法还对职业教育的机构、经费等问题做了规定。瑞士各级政府各年代支付的教育经费情况如表1所示。［2］

表1 各级政府支付的教育经费

除联邦职业教育法之外，还有一些对职业教育具有约束力的重要法规。瑞士法律规定，学徒培训合同是劳动合同的一种特殊形式，是一部具有“私法”性质的合同。对失业人员培训的法律依据是失业保险法。农业职业培训是在联邦范围内单独立法。护理人员的职业培训，由各州委托瑞士红十字会组织实施。

联邦职业教育法及其他各类法规有条不紊的实施，使瑞士职业教育得到良好的发展。(1)使职业教育经费得到了相应保障。1993年，在瑞士公共教育经费中，职业教育经费占16%，与高等教育经费所占的17%的份额大体相当。［3］(2)发展了应用科学大学，提升了职业教育的层次，完善了职业教育体系。应用科学大学前身都是从事职业教育的高等职业学院，20世纪90年代中期，50所B级高等职业学院合并而成7所应用科学大学。应用科学大学侧重于职业相关的应用研究，主要把理论成果转化成最先进的应用技术，通过学位课程和职业培训将最新的职业技术扩散到企业。应用科学大学毕业生进入企业以后成为所在企业的技术骨干，作为师傅再将新的技术传授给其他职员，形成了新技术开发—学生培养—技术扩散完整链条，从而保证瑞士获得最新的技术和掌握新技术的员工。［4］

三、精细化管理阶段:职业教育结硕果(21世纪以来)

为永葆在国际上强大的竞争力和持续的创造力，灵活应对21世纪经济的结构性变化所导致的传统职业内容的改变，瑞士职业教育立法更多地指向进一步满足服务型社会与知识经济社会对职业人才的需求。这一阶段，政府的角色是通过完善法律法规来积极应对国际职业世界和劳动世界的显著变化的，同时，精心培育职业教育，使其硕果累累。瑞士政府不仅加大了对职业教育的管理力度，经费投入也逐年增加。在政府的大力推动下，瑞士职业教育发生了巨大的发展和变化，为经济发展不断创造奇迹。

2004年，瑞士再度修订颁布职业教育法，其目的在于对职业世界和劳动世界的显著变化给予积极的关注并主动为经济和社会发展的新需求服务。该法对于职业教育的各个方面都作出了明确的规定，如:职业学校的建立、教学大纲、学徒合同、学生、教师、接收职业学校学生(学徒)的企业、企业学徒的师傅、考试的组织和资格证书的颁发、监督与惩罚措施、资助原则以及职业教育研究等。这次的修订主要涉及以下六个方面的内容: (1)提供职业教育新途径;(2)促进与其他教育体系的通融性;(3)除传统的学校形式的中等职业教育外，还应为那些对学校形式的学习感到困难者，提供合适的职业教育以使其获得相应资格; (4)将高等职业教育定义为非传统高等学校形态的高等教育;(5)引入绩效导向的包干形式的经费机制;(6)给予职业教育更多的投入。［5］

2004年修订的新职业教育法，第一次将普通高等教育之外的职业教育置于一个统一的体系之下，从而使得职业教育的价值认定可以与高等教育相比照。另外，该法明晰了联邦政府、州政府以及行业组织在职业教育与培训中的责任与义务，并且，明确了职业教育与培训应处于整个经济优先发展的战略地位。总之，不断完善的职业教育法规为瑞士职业教育与培训的发展提供了良好的法律制度保障。

新修订的职业教育法实施以来，瑞士的职业教育开始取得了丰硕的成果。(1)建立国家资格框架。建立与欧洲资格框架协调一致的瑞士国家资格框架，使其成为一个资质认定的标准，有利于在欧洲劳动市场和教育体系内，提高瑞士职业教育的资质与证书的透明度。据此，以瑞士国家资格框架和欧洲资格框架作为参照标准，开具与外国教育体系相应的证书或文凭，使证书或文凭持有者在欧洲和国际教育领域里的流动更加容易。为此，联邦政府制定的一项重要措施，是将瑞士的职业资格分成8个等级，以使其与《博洛尼亚宣言》指定的系统接轨，便于欧洲各国能够对瑞士求职者的能力和知识有一个清晰的认识。(2)实施学位证书加注。学位证书加注，即签发瑞士高等职业教育证书和文凭时，应采取与其普通高校证书和文凭一样的办法，对所获学位予以加注并附英文说明。目的是清晰表述该证书和文凭所代表的资格，使得证书和文凭的持有者能够在欧洲资格框架和各国国家资格框架内得以签订，使学生的学习迁移更为便捷。(3)强化国际教育合作。强化国际教育合作的目标是使瑞士职业教育体系的优点和特点为国际所认可，以此增强其职业教育体系在国际教育空间的通融性。①加强与双元制职业教育体系的国家的合作，进一步提高双元制职业教育在欧洲和世界的地位。2009年11月，瑞士、德国、奥地利三个国家组建了“欧洲高技能职业联合会”。这一多边国际组织以双元制职业教育体系为基础，开发一个与欧洲职业框架第6级和国际教育标准分类5B层次对应的、以培养高技能人才为目标的第三阶段的职业与继续教育，进一步强化双元制职业教育的良好声誉。②参加欧洲终身学习行动计划，通过与欧洲的双边教育协议和全面参加欧洲终身学习行动计划，使得瑞士职业教育的学生更多地参与这些交换项目，与普通高校学生一样获得国外学习的经验。(4)建立基于绩效的经费包干机制。瑞士联邦将原来对各州职业教育基于成本的经费投入，改为基于绩效的包干机制，即不再依据支出导向的原则，而是采取结果导向的形式。联邦经费投入的10%将用于开发项目，特别是符合公众利益的发展项目。经费使用规定的改变，有利于提高经费使用的有效性和透明度。(5)建立基于行业的职业教育基金。根据联邦职业教育法，按照行业组建职业教育基金会，这样，企业可不必直接参与职业教育的支出，而只要承担义务，按规定缴纳相应的“团结费”即可。联邦政府对职业教育基金会提出的申请进行审批，按照行业领域给予职业教育基金会具有约束力的资助。申请获得批准的前提是，在该行业领域里，至少有30%的企业，为30%的工人和学习者向职业教育基金会缴纳了“团结费”。(6)制定“高等职业教育主体计划”。该计划由瑞士联邦国民经济部和各州教育部长联席会实施。该主体计划的目标在于提高公共经费投入的透明度并协调现有财力与人力。“高等职业教育主体计划”的项目，由职业教育合作伙伴代表组成的工作小组指导执行。该计划实施的第一阶段(2007－2008年)，工作小组在分析高等职业教育办学结构与经费投入的基础上，经联邦职业教育与技术署授权，由劳动政策与社会政策研究办公室牵头，对“高等职业教育经费投入”项目开展研究，并于2008年12月，向各州教育部长联席会提交了一份报告，为制定新的高等职业教育跨州协议奠定了基础。［5］

在这一时期，各层次职业教育都为瑞士的经济发展做出了贡献。以中等职业教育为例，它不仅为瑞士培养了大批高素质技术工人，而且，对减少青年失业起到了无可替代的作用。据瑞士联邦政府经济事务秘书处统计的数据，2012年5月，瑞士15－24岁青年失业率只有2.8%，相比之下，经合组织国家的平均青年失业率为16.1%。［4］

［1］石伟平.比较职业技术教育［M］.上海:华东师范大学出版社，2001:13.

［2］［瑞士］爱米尔·威特斯泰因.瑞士职业教育［M］.王绍兰，译.北京:中国科学技术出版社，1996:15，27，23.

［3］吴全全.瑞士职业教育基本情况及发展现状［J］.中国职业技术教育，2011(36):77－81.

［4］周红利，周雪梅.瑞士职业教育体系与管理体制［J］.中国职业技术教育，2013(3):68－72.

［5］姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究［M］.北京:电子工业出版社，2012:383－384，396.

［责任编辑 金莲顺］

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国现代职业教育体系建设研究”(项目编号: 12JZD041)

左彦鹏，女，辽宁师范大学教育学院2011级博士研究生，华南师范大学职业教育学院讲师，主要研究方向为比较职业教育、教师教育;张桂春，男，辽宁师范大学教育学院教授，博士研究生导师，主要研究方向为比较职业教育。

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