经济转型升级与政府职能改革路径

2015-01-17王蓓

人民论坛 2014年35期

王蓓

【摘要】美国次贷危机以来，国际经济受到严重冲击，我国经济面临着越来越严峻的转型升级任务。面对经济转型升级的挑战，我国政府职能需要实现全面且深刻的改革。具体而言，政府职能改革紧密围绕监管、服务和责任三大任务展开。近年来，我国政府进行了诸多有效的改革实践，从而为中国经济的转型升级创造了良好的体制条件。

【关键词】大学生失业政治职能市场监管公共服务行政问责

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

改革开放以来，我国政府通过积极推进政府机构改革与政治职能转变，有力促进了经济的高速发展。现代化理论认为，对于后发展中国家而言，政府是推动经济发展的重要力量，充分发挥政府在经济发展中的作用，是发展中国家实现自身快速发展的必要条件。①次贷危机以来，我国经济面临着越来越紧迫的转型升级任务。在此过程中，政府的作用同样不可或缺。因此，积极有效地推进政府职能改革是现阶段推动我国经济转型升级不可或缺的条件。

经济发展的动力及其面临的挑战

党的十一届三中全会开启了改革开放的历史进程，中国从此进入改革与发展的新时期。总体上看，为了改革传统计划经济体制对经济发展的制约，领导人从三个方面进行了改革，由此推动国家经济的快速发展。首先，逐步削弱了国家计划在经济发展中的作用，发挥市场在资源配置中的基础性作用，建立了社会主义市场经济体制。改革开放以来，新一代领导人破除了对于市场的错误认知，主张在经济发展中更加充分地发挥市场的作用。经过20世纪80年代的不断探索和试错，在1992年党的十四大上，社会主义市场经济被正式确立为了改革的目标。此后经过近十年的改革，我国基本建立了市场经济体制，市场在经济发展中发挥着基础性作用。在这个意义上，改革开放以来我国经济的高速发展是破除传统计划经济体制的约束，激活市场体制活力的结果。

其次，破除对于公有制的迷信，结合中国国情，确立了多种所有制经济共同发展的战略。新中国成立后，我国通过“三大”改造，彻底废除了非公有制经济，使得公有制成为了我国经济的唯一所有制形式。然而，从实践效果来看，单一的公有制经济导致了国有资产分布过广，战线太长，效率低下的弊端。改革开放之后，我国破除了对于公有制的迷信，逐步收缩了国有制在国民经济领域中的布局，将其集中到事关国计民生的关键领域和重点行业。与此同时，我国允许和鼓励非公有制经济的发展。在改革开放的过程中，个体经济，私营经济，外资经济，合资经济等多种经济形式如雨后春笋般快速成长起来，在经济发展中扮演了不容忽视的作用。

最后，打破了关门搞建设的理念，积极参与国际经济分工合作，提升我国经济的国际化水平。新中国成立后，我国奉行独立自主和自力更生的发展理念，除了在一五计划时期从苏联引进技术和资金之外，我国基本依靠自身的力量实现国家的工业化和经济发展。改革开放之后，我国打破了关门搞建设的理念，积极参与国际经济的分工合作。一方面，我国充分利用劳动力成本低的比较优势，大力发展劳动密集型产业，拉动了民众就业和经济增长;另一方面，我国积极引进外部的技术和资本，以此推动经济的产业升级。尤其是加入世界贸易组织之后，我国的比较优势更大得到充分的发挥，迅速成为“世界工厂”。

在三十多年的实践中，我国的经济经历了巨大的变化，上述三个方面，构成了中国三十多年来经济高速增长的重要动力。尽管取得了显著的成就，我国经济的可持续发展仍旧面临着一系列的深刻挑战，能否更加有效地克服这些挑战将是政府未来的重要课题。具体而言，我国经济正面临着两个方面的转型升级的挑战：一方面，我国需要进一步规范市场经济活动中各个参与者的交易行为，建立一个基于法治的“良好”的市场经济体制，避免市场失灵的出现;另一方面，在拉动经济增长的结构性因素中，我国过度偏重于投资和对外出口，相比之下，内需在拉动经济中的作用还不甚显著，为此需要创造条件更好的发挥内需的作用。从根本上看，有效应对上述挑战，离不开政府自身职能的转换。

政府职能改革的目标定位

在中国改革的总体布局中，政府改革是重要的组成部分。没有政府自身的改革，改革将难以取得如此显著的成就。②在我国经济转型的背景下，进一步推动政府职能的改革是经济转型升级过程中不可或缺的组成部分。从实践的角度看，我国政府职能改革所遵循的目标来源于经济可持续发展的诉求。换言之，经济可持续发展的要求是我们确定政府职能改革目标的根本依据。本文认为，我国政府职能改革的目标定位应该确定为监管，服务和责任三个方面。

首先，政府经济职能改革的目标定位是监管型政府。改革开放以来，随着计划经济体制逐步退出历史舞台，市场在资源配置中发挥着决定作用。如果说在计划经济体制下，政府通过行政权力来直接进行经济资源配置，那么在市场经济条件下，供求关系作为一个无形的手开始在资源配置活动中发挥着基础性作用。在这个过程中，政府在经济活动中的角色也随之发生显著的变化，即政府从经济活动的直接参与者转变为市场活动的间接管理者。具体而言，政府一方面要从微观的经济活动中退出，让市场在资源配置中发挥决定作用;另一方面，政府需要为市场经济活动的顺利运转提供体制的保障，从而最大限度的发挥市场经济体制的优势，避免市场发展所导致的问题。③从发达国家市场经济的历史进程来看，对于市场活动进行有效的监管，是这些国家成功发展的宝贵经验。正是在这个意义上，有学者将发达国家的特征归结为监管型国家，④具体来说，政府的职能体现为监管型政府。我国市场经济体制确立的时间还比较短，尽管市场已经在经济资源的配置中发挥着基础性作用，但是在维护良好的市场秩序，保证公平竞争等市场竞争等方面，我国政府还存在缺位现象，面临着艰巨的改革任务。就此而言，建设高效的监管型政府是我国政府职能改革的重要目标。

其次，政府社会职能改革的目标定位是服务型政府。新中国成立后，国家将大量的资源投入到工业尤其是重工业发展方面。在新中国成立后三十多年中，由于政府以工业积累为中心，政府的公共服务职能明显滞后，无法满足人民群众的需求。具体而言，改革开放之前政府的公共服务存在如下方面的缺陷：第一，政府公共服务的水平偏低，难以满足人民群众的需要。在工业化积累的历史条件下，国家将有限的财政资源投入到经济方面，这导致国家在公共服务领域的资源投入相对偏低。第二，政府公共服务缺乏统一性，呈现碎片化的状态。在计划经济时代，由于城乡格局的现实条件，政府在公共服务方面也呈现了城乡二元的格局状态。⑤与城市居民相比，占人口绝大多数的农民所享有的公共服务明显落后。即使在城市中，我国也没有形成比较均等化的公共服务体系。在计划经济时代社会公共服务主要依靠单位制加以提供，各个单位由于所处行业的差异和地区的不同，在提供公共服务方面也存在着显著的差异。上述状况的出现，相当程度上反映了我国政府在公共服务职能方面的弱化。

在我国经济转型升级的背景下，建设服务型政府具有重要的意义。从经济角度讲，建设服务型政府是促进我国经济转型升级的重要途径。外贸，内需和投资是构成经济发展的三驾马车。改革开放以来，我国通过加深对外经济合作水平，成为对外贸易的大国。从这个意义上讲，建设服务型政府，将为内需拉动型的新经济增长模式奠定重要的基础。从政治角度讲，建设服务型政府是增强党的执政能力和政府治理能力的重要标志。在现代政治理论中，政府提供公共服务的能力是其治理能力的重要体现。以尽可能小的成本提供尽可能多的公共服务，是政府实现善治的重要标准。改革开放以来，人民群众的物质文化需求显著增加，这就对政府的治理能力提出了更高的要求。尤其是改革进入到攻坚阶段，社会各个阶层之间在社会地位，收入差距方面出现了越来越明显的差距，由此诱发社会矛盾增加，社会冲突频发。建设服务型政府来化解上述改革进程中面临的挑战，是政府职能改革的迫切要求。近年来，党中央提出让社会各个阶层共享改革开放的成果，推进社会公平正义的执政理念。在体制改革层面，就是要建立服务型政府，建立健全政府的公共服务能力。从社会角度而言，建设服务型政府是我国社会和谐与稳定的政治基础。从社会学角度看，一个社会的稳定和谐与该社会的社会结构密切相关。一个中产阶层占据主导地位的社会通常是比较稳定的，而一个两级化的社会结构则蕴含着社会冲突的风险。⑥近年来，党和政府将建设和谐社会作为重要任务，并为此进行诸多改革的实践。建设服务型政府有助于政府培育和扩大我国中产阶层的规模，使之成为我国社会结构中的主导性力量，从而推动社会的和谐与稳定。从发达国家发展的历程来看，政府公共服务能力的提升与中产阶层社会的形成存在着直接的因果关系。西方发达国家在工业化的过程中，普遍出现了贫富分化，社会动荡的情况，为此这些国家抛弃了早期的小政府理念，积极扩大政府的职能，尤其是针对普通民众的服务职能。不断提升的政府服务能力使得这些国家的中产阶级逐步壮大，成为了社会稳定的决定性力量。

最后，政府组织结构改革的目标定位是责任型政府。与传统社会不同，现代社会中政府发挥着不可或缺的作用。没有政府所发挥的各项功能，现代社会将难以运转和持续发展。随着经济与社会事务的复杂化，政府各项职能的发挥也面临着越来越多挑战。在这种情况下，如何更好的发挥政府的各项职能是政府组织结构建设的要求。从这个意义上讲，责任理念的提出恰好契合了现代化条件下政府组织结构建设的要求。所谓责任，就是政府能够积极有效的承担起自身职责的要求和在没有完成自身职责条件下所受到的惩罚。⑦为了更加有效地落实政府的责任，如下三个因素缺一不可：第一是政府的行政效率，第二是政府的回应性，第三是政府的问责（下转209页）（上接111页）机制。在高速发展的现代社会中，政府只有保持高效的行政效率才能够适应当代社会的发展要求。政府的回应性指的是政府能够有效的回应民众的利益诉求，回应性反映着政府对于社会诉求的敏感性和反映程度。从民主政治的角度看，具有回应性的政府符合民主政治的基本理念，体现着政府执政为民的宗旨。政府的问责制度指的是对于政府决策失误或政府不作为所导致的消极影响进行责任的追究，问责制度的发展能够更加有效的促进政府职能的发挥，更加合理的决策。只有实现了上述三个方面的内容，责任政府的目标才能够得到有效落实。

政府职能改革的路径选择

在阐述了政府职能改革目标定位的基础上，接下来的问题是，如何将上述目标更加有效的落实到具体的改革进程。针对上述政府改革的目标定位，政府职能需要在以下三个方面加以推进和深化。

首先，根据市场经济发展的现实需要，进一步构建完善的市场监管体系，提升政府对于市场经济活动的监管效果。从历史的角度看，现代市场经济的成功运转离不开健全的政府监管。发达市场经济体制国家在其发展过程中，面对市场失灵的困境，纷纷通过强化国家监管职能而走出困境。近年来，面对着市场经济发展所产生的问题，我国开始逐步建立起市场监管体系。自20世纪90年代中期以来，通过持续的行政改革，政府在国土资源，食品药品，工商管理，安全生产，金融市场等各个领域，都成立了一系列的监管机构，构建了全覆盖的监管体系。为了进一步提升监管的效果，二十世纪九十年代以来，政府在这些监管领域中采取了垂直管理的新模式，以此避免基层政府或社会力量对于监管部门的“俘获”。经过上述改革，我国政府逐步克服了市场经济体制所导致的市场失灵问题。对于未来的政府监管改革而言，如何进一步提升监管部门的专业化水准，进一步探索对于新兴市场领域和活动主体的监管，如何更加有效的协调各个监管部门在公共问题上的合作和分工，是下一步监管型政府建设的任务。

其次，提升政府公共服务能力，推进公共服务均等化建设。一方面，政府提升自身的行政效率，压缩行政开支，将更多的财政资源投入到公共服务领域。近年来，为了提高政府机构的行政效率，压缩行政性经费，中央政府到地方政府陆续推行了部门预算公开的改革，这项改革已经由中央逐步向地方推进。⑧在财政资源有限的条件下，这项改革将为政府的公共服务提供更多的财政支持。另一方面，政府在调整公共服务的资源配置，向着更加公平公正的方向改革。政府逐步健全了医疗保障，失业保险，养老保险等公共服务制度，尤其是向社会的弱势群体给予更多的政策倾斜。对于未来的服务型政府建设而言，将更多的财政资源投入到公共服务领域，改革破碎化的公共服务体系，建立均等化的公共服务体系，是未来服务型政府的核心任务。

最后，推进政府体制改革，建立健全行政问责制度。从现代政治理论来看，权力与责任是相互匹配的，只有实现二者的统一，政府的善治才能够实现。著名政治学家福山就将政治责任机制作为了人类政治文明的三大成果。⑨随着我国经济社会事务的日趋复杂化，政府的作用日益凸显，政府的责任也日趋重大。这些年来，各级政府都建立了行政问责制，对于诸如安全生产，食品安全，社会群体事件等问题进行行政问责。⑩与此同时，各级人民代表大会，政治协商会议也增强了对于政府职能部门的问责力度，大大推进了政府部门的责任意识。

综上讨论，本文认为，未来伴随着我国经济的转型升级，政府职能将经历深刻而全面的改革。市场经济的发展为政府职能改革提供了新的目标定位;在新的目标引导下，政府积极推进着自身职能的转变，从上述三个方面走出了实质性的步伐，探索出一条符合我国国情的发展道路。

（作者单位：西安航空学院经管院）

【注释】

①[美]亚历山大·格申克龙：《经济落后的历史透视》，北京：商务印书馆，2009年，第1～20页。

②[美]劳伦·勃兰特，托马斯·罗斯基编：《伟大的中国经济转型》，上海人民出版社，2009年，第77～108页。

③刘鹏：“比较公共行政视野下的监管型国家建设”，《中国人民大学学报》，2009年第5期，第127～134页。

④宋琳，韩奇：“现代国家建设：中国的探索与实践”，《西北大学学报》（哲学社会科学版），2013年第5期，第160～165页。

⑤方金友：“中产阶级的演变及社会功能”，《国外社会科学》，2007年第3期，第54～57页。

⑥张贤明：“政治责任的逻辑与实现”，《政治学研究》，2003年第4期，第46～52页。

⑦沈荣华：“分权背景下的政府垂直管理：模式与思路”，《中国行政管理》，2009年第9期，第38～43页。

⑧张馨：“论部门预算改革”，《经济学家》，2002年第2期，第94～99页。

⑨[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时期到法国大革命》，南宁：广西师范大学出版社，2012年，第3页。