混合所有制改革中的国企管理体制与竞争机制创新

池峰

【摘要】混合所有制改革需要调整国有企业管理体制，实现国有资本投资人、国企管理机关、国企监督机构之间的职、责、权平衡。同时，通过创造有利于企业发展的竞争环境与竞争机制，在资本、高管、员工三个关键领域推动资源的市场化配置，以此实现混合所有制对国企改革的实质性推动。

【关键词】国企管理体制 竞争机制 混合所有制 国民投资基金

【中图分类号】F12             【文献标识码】A

混合所有制改革是激发市场活力的重大决策，也是推动国有企业改革的关键步骤。国有企业经历了放权、承包、多种所有制并存、国有控股等渐进式改革，终于进入最为艰难的股权混合与资本协作阶段。目前，国资委已经启动混合所有制试点，各省也陆续出台了指导性意见，但是，国有企业的迟疑与民营企业的怀疑给出了并不一致的预期，学界和公众对已经进行了混合所有制改革的企业也提出了疑问，民营企业更是顾虑重重。一些希望进行价值投资的民企担心被国企控制，而另一些民企则借混合所有制改革与国企迅速联姻，再次引发了人们对国有资产流失的担忧。

混合所有制改革中可能的道德风险与逆向选择将构建出一个柠檬市场：如果缺乏良好的机制和监督，通过混合所有制激发市场活力的初衷只能迎来投机资本或权贵资本，改革将走向反面。混合所有制改革无异于一场改革攻坚战，一方面需要通过试点积累经验，另一方面需要完善顶层设计，防范可能出现的风险。当前应尽快改革理顺国有企业的管理体制，实现国有资本投资人、国企管理机关、国企监督机构之间的职、责、权平衡，同时，在资本市场和劳动力市场建立有利于国企发展的竞争环境与竞争机制。

改革国有企业管理体制

当前，国有企业的产权、人事任命权、资产处置权、投资决策权、经营管理权分散在国资委、财政部、组织部、发改委、工信部等多个部门，看似制衡了权力，但运行效率不高，且没有明确的机构对国有企业和国有经济负责。这是顶层设计上的职、责、权不对等，在运行过程中国企借机放大了这种趋利避责的制度扭曲。改革国有企业管理体制需要做好以下几方面工作：

国企管理应职责明晰、权责对等。如果将各类国企看成一个整体，有必要对这个整体建立一种所有权、管理权、监督权相互制约的国企管理体制，从国家层面平衡国企管理的责权利关系。笔者建议，赋予国有资本投资公司出资人职责，归口财政部管理;由国资委负责国企管理，增加人事权，扩大决策权;由人大下设国有资产监督机构与工会联合行使监督权，国资委的监督职能转化为内部审计职能。国企管理体制改革是企业治理结构改善的前提，只有如此，企业才能回归价值最大化的目标，企业经营自主权才有实施的空间。如果仅以股权结构变化应对改革，不但国企旧的弊端难以改变，民企中的不良文化也会进一步侵袭。

“三权”的分工与协作。财政部所属国有资本投资公司致力于国有资本增值保值，其按照国家发展战略在全社会寻找投资机会，对投资收益负责。进一步的改革举措中，财政部可以成立多家资本投资公司以促进竞争，各省也可以成立资本投资公司，出资人代表参加企业的股东大会或董事会，行使相应的权力。

国资委对全辖国企实施基础性管理与规范性管理，改善国企治理结构，规范国企运营制度。以往，效益不好的国企依靠政策保护存活，增加了政府的财政负担和公共事务承担，效益好的国企则依靠政策保护维持垄断，并在企业内实施高福利，减少红利上缴，降低了政府的收入。国企在“软预算约束”之下产生道德风险，并对经济的运行形成负外部性①。现在，改革过程中国资委的职责就是要将国有企业改造成为独立、健全的市场主体，破除垄断，优胜劣汰。国企具有公共企业性质，不管是否为上市公司，都应该接受出资人代表和职工的监督。人大和工会代表了全国人民及职工权力和利益，笔者建议在人大设立国有资产监督机构，改变当前国资委自我监督的现状，同时改革调整工会职责，扩大工会职权，与人大一起形成上下结合的监督制度。只有在管理机构职、责、权对等，管理体制科学有效的前提下，国有企业才有可能实现“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”，混合所有制改革才能够有效实施。

创新竞争环境与竞争机制

优秀的企业是竞争机制筛选出来的，而不是设计与保护的结果。不当保护不但影响企业的公平与活力，而且会形成垄断，抑制创新。国企改革的重心不应该聚焦在“一企一策”，而是要从制度设计上促进企业竞争，以优胜劣汰机制激发企业内生动力。可以考虑在资本、国企高管、国企员工三个层面实施“畅通工程”，即资本进出畅通、高层进退畅通、员工流动畅通。

资本进出畅通，用以解决投资者在场内“用手投票”和场外“用脚投票”的问题，使资本配置到高效率的领域。混合所有制在股权主体上是多元的，在股权结构上是动态的，没有资本通畅，市场选择与优胜劣汰的法则就无法生效。

高层进退畅通，用以解决管理层专业化和职业化的问题，吸引更多优秀人才为国效力。优秀的企业家是稀缺资源，必须通过竞争机制培养并留住。如果国企依旧是半个政府，依然在“谋人”与“谋事”之间消耗精力，则无法赢得竞争优势。

员工流动畅通，用以解决国家利益高于集体利益的问题，给予全社会劳动者公平的机会。国企区隔了劳动力市场，产生了部门利益和团体利益，这种利益与“软预算约束”形成粘性，降低了人才活力，阻隔了劳动力市场的配置效率。

如果在上述三方面无法以创新的竞争环境与竞争机制促使企业充分竞争，以市场为主导的资源配置机制就难以形成，仓促实施混合所有制，国企必将积累更多、更大的困难。

资本市场的规范与创新

规范资本市场建设。资本进出畅通要做到产权清晰、主体平等、规则公正。其中，产权清晰是首要条件。国有资本应明确代理人，职责清晰，考核清楚，国有资本投资公司的成立是一个良好的开端，但仍无法解决代理问题。如果公共资产的对应关系依然是模糊的，那么就依然不能激发民众对国有资产保值增值的关心。

资本主体平等是资本畅通的必要条件。国有资本和社会各类资本在公开市场上投资有价值的企业，应获得同等机会，但当前对资本的约束与保护措施尚不完善，民营资本颇有顾虑。此外，改革开放以来扩大的贫富分化导致民营资本的财富集中度较高，普通民众无法进入门槛颇高的股权交易市场，分化带来的对立情绪不利于社会公平公正地对待资本权利。

规则公正是资本进出通畅的保障。民营资本对股权等问题的顾虑，都是源自于规则的缺失。国企股权集中度高，民企不愿成为配角，而让民资控股又会出现国有资产流失的担忧，市场规则必须要能保证价格公开、交易公正、同股同权，否则“摸着石头过河”就会演变成“搅混了水摸鱼”。

创设国民投资基金。能否进一步明确与细化公有产权，通过构建新的投资主体协同资本权益，并作为混合所有制改革的重要力量？笔者建议构造新的投资工具来改善资本与分配关系。

第一，创设含有国民权益的投资基金。国有资本投资公司虽然使国资不再虚位，但所有者依然虚化。公有制包含了平等的所有权，也应包含平等的投资权。投资国有资产是国民经济权益的组成部分，每个人的投资限额在数量上等于全部国有资产除以全国人口数，个人在限额内自由出资，即可形成“国民投资基金”。基金可由人大授权的机构管理，参与混合所有制改革，履行出资人职能。

基金购入国企股份后，既保留了“公有”之名，又有了对应的所有者。参照农村土地改革“可以确权确股不确地”②的政策，国民投资基金同样可以实现“确权确股不确企”。基金允许赎回和申购，只分红，不转本，不允许转让与抵押。新生儿自动获得基金认购权，亡故后国民权益相应消失，个人账户赎回销户。

第二，基金的募集规模。基金分国家与省区两级，募集规模由两级国有资产总额确定。以财政部及银监会公开数据测算，2013年末中央国企净资产26.6万亿元，地方国企净资产20.4万亿元，这即为当前两级基金的募集规模。以13.3亿人测算，全国每人能认购的国家级基金上限约2万元，各省由于国资规模不同，认购上限各异。由于并非每人都有意愿或足够的积蓄购买基金，假设首批认购额为募集规模的20%，则国家级基金可募集约5.32万亿元，省级基金可募集约4.08万亿元，合计9.4万亿元的基金将产生巨大的投资效应。

第三，基金投资与管理规则。国民投资基金专门投资于能源、金融、通讯、交通、公共服务等重点国有企业，不投资于政府融资平台公司、资产处理公司等非实体企业。为体现资本主体平等，国企股份出让时，必须1：1吸纳国民投资基金与非公资本，确保机会相同、价格相同、额度相同。以后的股权变动也须保持基金与社会资本的持股比例相同，当某股东持股比例超过国有资本投资公司时，经基金管理人授权可以获得相对控股权。理论上国有股可多次出让直至最后1股，这1股是否出售、出售给谁，由人大最终决定。

国民投资基金的作用与意义。基金能够协同国有资本与非国有资本，是国企股权交易的“参照系”。混合所有制改革后，退出国企的国有资本实施再投资时，能够继续吸纳基金和社会资本，成倍地带动社会直接投资，并减少依靠货币投放带来的金融风险。基金创设后，国有经济的引导与调控能力将进一步增强，控制力进一步扩大。此外，国家与各省基金之间合作竞争，还能够减少重复投资与市场分割。

基金还提供了一个全民投资的机会。按测算，一个三口之家能认购两类基金合计约6～10万元。分红能够形成新的财产性收入，并使公众成为国企的利益攸关者，增加公众监督的范围与力度。同时，由于基金业绩直接而连续地反映了国企改革成效，可以将其作为国有经济改革及管理者考核的量化指标。

国企高管的管理与改革

实施“政企单行道制度”。资本市场改革针对的是“政资不分”，高管改革针对的是“政企不分”。国企管理者中长期缺乏优秀的企业家，一直以来，国企高管与公务员间几乎是相通的，不仅在级别上也有部级、局级、处级、科级之分，而且近年来国企高管调任政府要职的现象也屡见不鲜。相比之下，国企管理者与职业经理人市场之间却没有正常的任职途径，民企和外企的职业经理人很难逾越行政级别的“龙门”，进入国企高层。

混合所有制改革中，可以尝试设置“政企单行道制度”。国有企业要按照现代企业制度的要求，完善治理结构，合理增加管理人员市场化选聘比例，建立市场化退出机制，探索建立职业经理人制度，以便在更大范围内选拔人才。同时，要在长期考察基础上，选拔实绩优秀的国企总经理进入公务员队伍，严格控制公务员空降为高管。公务员在国企挂职锻炼只能在中低层短期进行，如愿意入职，必须先辞去公务员任职，再参加国企公开招聘。

成立相对独立的国资干部系统。建议国资委对国资系统干部单独管理，建立适应国有企业发展的人力资源体系，完善国企人才队伍的选拔、培养、聘任、考核与薪酬制度，破除国企干部与公务员行政级别的对应关系。选人、推荐人、考核人都由国资委独立完成，这有助于构建责权对等的管理制度。独立的国资干部系统提供合理的筛选机制，选拔最优秀的高管治理国家，选择优秀的管理人才留在国企稳步晋升（或成为职场精英、创业企业家），筛选淘汰不合格的管理者。

系统解决“能上不能下”问题。“能上不能下”问题有四方面原因：一是行政级别对应关系，二是治理结构缺陷引起的管理者寻租，三是“彼得效应”导致的外部竞争力不足，四是在职消费过多，即期收益过大。解决这个问题，首先，国资系统应全面规划人力资源工作，坚决实施“政企单行道”制度，建立科学的选人、用人机制。其次，指导督促企业完善公司治理结构，构建既相互支持又相互制约的管理制度。第三，改革高管的薪酬与福利制度，充分考虑贡献与报酬，制定基础薪酬、绩效奖励与期权激励;考虑高管平滑消费的需求，取消职务消费与特权，实现待遇货币化，并有条件地实行补充年金制度、“金色降落伞”制度、提前退休等制度，让高管“上得精彩、下得坦然”。

国企员工流动的举措与建议

将员工管理作为混合所有制改革配套方案加以重视。流动畅通是劳动力资源合理配置的前提，如果员工“难进难出”，则对外形成人才壁垒，对内造成活力丧失。国企的用工“进入代价高，在职保障高，退出成本高”，员工管理一方面成为国企顽症，另一方面又成为既得利益群体延缓改革的交集。改革不能头痛医头脚痛医脚，员工管理必须制定一揽子改革方案并加以实施，不能将历史障碍交给某一位总经理去化解。

进行人力资源综合规划。在国资委统筹管理下，首先，国企应破除员工身份差异，以同工同酬释放人才活力。其次，授予经理人足够的权限，改革国企内部的官僚体制，形成不拘一格降人才的制度。第三，规范考核与奖惩制度，使劳资双方在公平规则面前双向选择。第四，取消隐性福利与保障，实行市场化薪酬福利政策。第五，实施员工保障计划，通过完善企业年金制度维护员工利益，比如采取级差提取制度、跨行业跨区域转移制度等等。同时，建立工会失业救助基金，用于阶段性救助。

员工持股宜缓行。有人曾建议以员工持股实现混合所有制，笔者认为这种方式当前并不可行，国企员工身份差别较大，持股只会强化部分员工的特权，并不能对全员产生激励，既不利于人才竞争，又不利于人员流动。再者，员工持股的购买价格往往远低于市值，这不是真正的激励措施，而是变相侵吞国有资产。

总之，十八届三中全后的混合所有制改革进入了资本融合的新阶段，作用重大，意义深远。三十多年前的改革需要摸着石头过河的勇气，今天更需要一份清晰的顶层设计与制度安排，以科学决策与稳步实践确保改革成功。

（作者为安徽审计职业学院副教授;本文系2013年安徽省高等学校省级质量工程项目“资产评估与管理教学团队”成果之一，项目编号：2013jxtd098）

【注释】

①刘瑞明：《国有企业的双重效率损失与经济增长》，上海：格致出版社，2013年。

②乔金亮：“让土地流转和规模经营健康发展”，《经济日报》，2014年10月18日。

责编 / 于岩（实习）