区域经济一体化视阈下跨境经济合作区协同立法研究

孙霞

【摘要】跨境经济合作区作为一种新型的国际区域经济合作模式，顺应了经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，为我国边境地区与毗邻国家之间找到一个新的经济增长点。但是目前我国跨境经济合作区仍面临着动力不足、发展缓慢的局面。文章以霍尔果斯中心为实例，着重分析目前存在的主要法制障碍及成因，提出推进霍尔果斯中心协同立法的宏观建议以供决策参考。

【关键词】跨境经济合作区 霍尔果斯中心 协同立法

【中图分类号】F114               【文献标识码】A

霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称霍尔果斯中心），作为亚欧之间第一个，同时又是我国目前唯一的由两国中央政府正式签署双边协议并共同建设的跨境经济合作区，理论上开辟了自由贸易区建设的新渠道，实践中拓展了毗邻国家边境地区经济优势互补的新领域。然而，因主权让渡、缺乏吸引力以及跨境运作复杂等障碍因素的影响，霍尔果斯中心法制建设动力不足、发展滞缓等负面问题相继呈现。为此，加强霍尔果斯中心协同立法研究，填补跨境经济合作区法律制度空白，对区域经济一体化视阈下的跨境经济合作区协调发展尤为重要。

我国跨境经济合作区协同立法现状与存在问题

从宏观制定方向看，我国跨境经济合作区建立在参与国的交界城市，只涉及参与国领土中的一部分即边境较小范围的相邻城市。同时，也不需要像贸易集团意义上的区域经济一体化那样进行大规模大范围的法律法规和经济政策上的调整，仅仅在参加合作的边境城市进行相应的制度改变，从而减少了政治、经济和法律风险。从微观实施层面上分析，虽然霍尔果斯国际边境合作中心历经了十年的共建，但仍处于试运营阶段，作为一个跨境经济合作区，一个相对独立的市场，霍尔果斯中心存在着法律调整模糊乃至空白的状态，跨境经济合作还停留在各设机构、各自为政、各自规划的表面合作层面，这是霍尔果斯中心跨境经济合作法制建设缺乏协同立法尚处于初级阶段的客观反映。

我国跨境经济合作区协同立法存在问题的原因，从宏观上分析，主要来自三个方面：一是从方向上看，国际立法缺乏具体的跨境经济合作区协同立法制定与实施内容，使不同的国家主体失去共同的可遵循规则;二是从主观意愿上看，由于两国存在着不同的法律制度，加之双方国家高层缺乏共识，从而带来运营模式和政策支持的弱化;三是从科学定位上看，由于缺乏可行性分析，对跨境经济合作区协同立法内涵挖掘不深，导致发展前景不明确、区域经济错位发展。

国际立法的泛化，使协同立法缺乏有力的切入点。以霍尔果斯中心为例，截止目前，共签定了三个国际条约。2004年9月24日，中哈两国政府就霍尔果斯中心的设立正式签订了《框架协议》。2005年7月4日，中哈两国政府根据《框架协议》签订了《管理协定》，确保了霍尔果斯中心的顺利运行。2006年12月20日，根据《管理协定》第四十五条规定，中哈两国政府签订了《管理协定补充修订议定书》。三个国际协议的签署，标志着中哈边境地区跨境经济合作法制建设已开始步入了制度化、规范化、机制化的轨道，并逐步走向一个“通过制度性安排去规范和推动经济整合的新阶段制”①。但是，与霍尔果斯中心的发展现状相比较，三个国际协议仅仅具有宣言或声明的性质，“更多停留在宏观层面，较少涉及通关、关税减让、检验检疫、服务贸易、资格互认等具体问题”②，缺乏具体的法律制度性规定，操作力差，可依据性差，使霍尔果斯中心跨境经济合作协同立法缺乏有力的切入点。

组织机构建设不到位，使协同立法缺乏有效的依托。按照《框架协议》和《管理协定》相关要求，霍尔果斯中心中方区和哈方区各设组织机构，各组织机构之间采取会晤和协商机制。而现行的这种组织机构设置和管理模式，却存在着中方区与哈方区组织机构设置不对称及工作绩效低下等突出问题，很难实现中哈两国经济的深层合作。另外，霍尔果斯中心已经进入运营阶段，中哈两国之间缺乏一个高效能的、能够及时解决实际问题的合作协调机制，这使得霍尔果斯中心跨境经济合作协同立法在一定程度上只限于空谈和设想。

关税和非关税壁垒问题的存在，给协同立法实施带来了新考验。霍尔果斯中心跨境经济合作的核心内容是贸易与投资便利化，而影响贸易与投资便利化的主要障碍就是关税壁垒和非关税壁垒。关税壁垒，一般情况下由一国利用对出口商品征收关税的手段，来提高进品商品的成本，削弱对方竞争力，以保护本国商品在国内市场上与其竞争。非关税壁垒，由一国除了采取关税手段以外，运用其他各种措施进行调节、管理和控制，其在某种程度上是为了保护国内市场和国内产业的发展，但也会给消费者带来一定的经济损失。当前，虽然中哈两国之间签署了投资保护协定和避免双重征税协定，但在执行的过程中，各种各样的关税和非关税壁垒问题仍然存在，这不仅给跨境经济合作良性发展带来了难题，而且给协同立法动态实施工作带来了新考验。

投资优惠政策的不协调，给协同立法工作增加了新难度。根据《管理协定》第十二条规定，霍尔果斯中心投资优惠政策是中方与哈方根据各自国家的法律适用的结果，并且各方的投资优惠政策仅在各自辖区适用。优惠政策的实施，对吸引国内外资金、技术、人才，高起点承接产业转移，促进产业领取发展，加快霍尔果斯中心的发展具有重要的支撑作用。当前，中国政府已经就中方区域的相关优惠政策做出了批复，以鼓励和确保双方企业在双方区域内相互投资的积极性，但哈方却至今未按照两国的《管理协定》及对等原则明确相应的优惠政策和相关立法。通过对优惠政策的理性分析，我们不难看出，跨境经济合作区的复杂性、国家层面的谨慎性决定着协同立法需纳入相关的工作机制、工作流程、管理模式和政策框架，为优惠政策的顺利实施和平衡发展，提供法律制度依据。

争端解决机制和边贸纠纷解决途径的缺失，给协同立法工作带来了新空白。随着霍尔果斯中心的封关运营，中国与哈国之间合作频繁，贸易和投资不断扩大，国际经贸争端不可避免，并会相继出现。此外，长期以来，由于中哈两国法律文化和法律意识的差别，在边境经贸活动中，一旦发生了民商事纠纷，多数当事人不愿意选择诉讼途径解决，即使通过诉讼程序，我国法院诉讼文书和生效判决、裁定在哈国的承认、送达和执行等仍存在许多不确定性。随着霍尔果斯中心的运营发展，边贸纠纷如果不能得到及时、公正、有效的解决，势必影响霍尔果斯中心交易的效率以及贸易秩序。为此，解决争端问题机制和处理纠纷办法的缺失，迫切要求在协同立法上补充完善。

跨境经济合作区协同立法的意义

加强跨境经济合作区协同立法研究，完善相关政策办法，对强化双方国家高层共识，健全良好的运营模式，促进双边经济发展具有重要的现实意义。

强化双方共识所需。霍尔果斯中心跨境经济合作的真正实现需要充分发挥中哈两国能动的协商精神，整合并培养出一些重要的共识，强化国家间存在的共同利益理念。实践证明，“仅仅是通过国家元首及外交方面的交往或努力是不够的，往往也是不稳定的，唯有形成一定的规则和运作机制，体现在法律制度层面，对参与国予以整体约束，才能比较持久和有效地进行并扩大区域经济合作。”③

提供政策支持所要。霍尔果斯中心跨境经济合作是在两个主权国家之间展开的，国家间通过谈判协商签订的双边条约是跨境经济合作最主要的法律依据，“考虑制度因素对国家之间互动产生的影响”④，通过加强中哈两国政府之间的协同立法，进一步健全和完善区域经济合作法律制度，是具有经济职能的国际合作所必须作出的选择。

经济发展使命所系。贸易与投资便利化目标的实现，客观上要求降低成本，提高商品、资本和人员的流动效率，改善霍尔果斯中心的贸易和投资环境，而加强霍尔果斯中心协同立法工作，可以进一步深化中哈两国之间跨境经济合作关系，对促进交往、保障合作、维护秩序，贸易与投资便利化的实现起着重要的推动作用。

跨境经济合作区协同立法政策建议

明确协同立法的区域取向。霍尔果斯中心的协同立法，首先要明确区域合作取向，即以霍尔果斯中心为范式推动中亚区域经济一体化建设。当前，随着区域经济一体化的深入发展，以自由贸易协议法律制度形式保证，有效促进双边和区域经济，已经成为经济全球化发展进程中的强劲趋势。其次要在中亚地区进行区域经济合作，这是我国应对经济全球化发展的重要战略，而霍尔果斯中心正是实现这个战略目标的一个步骤。实践中，霍尔果斯中心要以推动实现中亚区域经济一体化为目标，基于实际情况，加强中哈两国之间的协调与合作。最后要认清霍尔果斯中心运行模式与现有的任何一种合作模式之间的区别，制定近期目标和远期目标。近期目标要以霍尔果斯中心自身建设为重点，发展跨境经济合作，深化实施《框架协议》和《管理协定》，将霍尔果斯中心作为中哈自由贸易区的组成部分，采取双边突破、分阶段实施、多边推进的方法，率先建立中哈自由贸易区。长远目标是充分发挥霍尔果斯中心的“幅射”作用，“分层次推动次区域形成城市网络格局”⑤，将上海合作组织区域经济一体化的范围扩展到中亚五国。

破除协同立法的障碍。在霍尔果斯中心跨境经济合作中，国家主权主要体现在两个方面，一是中哈两国均坚持各自的政治和经济主权，在国际经济交往中体现了平等独立的法律地位;二是为促进跨境经济合作深入开展，实现跨境经济合作最大利益化，中哈两国有必要自愿地限制自己的主权权利，并将其转移或授予相应的组织机构。从长远看，霍尔果斯中心的跨境经济合作要想取得卓有成效的进展，就必须采纳国际法主权理论，尊重各成员的平等独立的主权权利，进一步激发其积极性。各成员国在完全自愿的条件下，要对主权权利进行让渡或共享，以提高跨境经济合作的效率。另外，在坚持国家主权原则的基础上，中哈两国政府要突破国家保护主义，确立并达成把整体经济利益放在各方区域利益之上的发展思路，深度平衡中方区与哈方区的利益，共同构筑健全的法律约束机制。实践证明，通过法律手段的实施，能够为跨境经济合作保驾护航，为其和谐发展提供完善的法律制度，可以创造出优质的法治环境。所以，中方与哈双方政府要共同认识到霍尔果斯中心是一种次区域经济合作，需要以互利共赢的态度签署合作协定，以积极的姿态共建经济合作区，以长远发展的眼光完善协同立法工作，为推动国际立法工作寻求新的支撑点。

抓住协同立法的重点内容。当前，真正实现人员、货物（商品）及交通工具的自由流动，是霍尔果斯中心协同立法需要重点解决的问题。从跨境经济合作区运行情况看，要实现区域经济一体化，前提是要实现货物流动的最大自由化。在欧盟国家之间，关于货物自由流动的法律规定大致分为内部措施和外部措施。对外措施通常是指关税同盟;对内措施主要是消除妨碍货物流动自由的财政障碍，包括禁止对成员方的商品进行出口征收关税和等量关税，禁止征收直接、间接保护本国产品的国内税，协调解决影响商品价格的国内税，在成员方间取消进出口数量限制等。在促进我国跨境合作区经济发展中，要以贸易与投资便利化为重点，充分借鉴欧盟的先进经验，进一步完善协同立法运行制度，拓展法律应用空间，采取必要的限制措施，避免和消除贸易与投资便利化带来的负面影响。虽然霍尔果斯中心是经过中哈两国首脑倡议，并在两国中央政府主导下运行的，在政治层面上也达成了一定认同，但中哈两国应当充分认识到，当前边境地区的跨境经济合作逐步在增强，边界的分界领土和主权功能已经开始弱化。我国可以通过对霍尔果斯中心中方区法律制度的完善，进一步推动两国政府之间的合作，使一系列国际性的原则、准则和规则渗透到双方国内法结构中。随着法律的良性互动，中哈两国政府区域经济一体化的意愿加强，法律同质性增多，区域经济一体化进程中的法律障碍也将随之减少。

把握协同立法的发展方向。随着市场经济的深入发展，我国在加强制度化建设的同时，应高度关注市场化建设和市场机制的引入，并以能否提高霍尔果斯中心市场化程度作为协同立法的一个重要原则，广泛调动行为主体共同参与的积极性。巴拉萨认为：“市场在区域济合作中尽管具有基础性作用，制度与国家，尤其是超国家机构的调节在经济合作中更具有重要作用。”⑥从市场化程度来看，中国和哈国均为发展中国家，经济发展水平相对较低、市场经济制度不够成熟，市场化程度低，基础设施落后。因此，从制度安排上来看，霍尔果斯中心不具备自下而上合作的市场基础，需要实行自上而下的制度框架;从开放程度看，霍尔果斯中心区域内企业合作，目前还不具备吸引域外企业的能力。合作的开放性不仅需要聚集合作区域内的企业，而且还要吸引域外企业到此投资。由于市场没有发展到吸引企业和资金集聚的水平，加之市场自发力量不足，客观上需要协同立法的有效推动。当前，随着协同立法的制定和制度性安排的发展，将进一步拓展外部市场，减弱排他性，提高区域竞争力。因此，协同立法工作必须坚持开放性原则，建立一系列不具备排他性的制度安排，充分吸引域外的企业、资金和人才等资源，促进霍尔果斯中心区域经济快速发展。

跨境经济合作区发展是循序渐进的，其协同立法工作不可能一蹴而就。我们要认清政治、经济、历史、文化和法律制度的差异性、复杂性以及边境地区的敏感性，从区域经济一体化的视角出发，加强协同立法工作研究，拓展法律制度应用领域，从更广范围、更深层次上增强协同立法与区域经济的渗透与融合，为推动跨境经济合作区发展增添新的内在驱动力。当前，随着参与国高层交往日益密切，政治互信不断加深，人文交流亮点纷呈，务实合作快速发展，我们坚信，区域经济一体化视阈下的跨境经济合作区协同立法将日趋完善，协调性与统一性也必将逐渐提高。

（作者为大连海事大学法学院博士研究生）

【注释】

①吴庄莹：“CEPA后两岸更紧密经贸关系建立的可行性分析”，《经济前沿》，2014年第10期。

②李大伟：“我国和中亚五国经贸合作现状、问题及对策”，《宏观经济管理》，2014年第1期。

③李乐：“论政府间国际制度与国家的关系—以《联合国海洋法公约与中国为例》”，《太平洋学报》，2000年第2期。

④倪峰：“对多边主义理论构成的一些探索”，《国际论坛》，2004年第6期。

⑤宏观经济研究院课题组：“关于加强国际次区域经济合作的探讨”，《宏观经济管理》，2013年第5期。

⑥姜永铭：“跨国区域经济合作与发展研究”，吉林大学2009年博士论文。

责编 / 张蕾